德泓咨詢(xún)干貨｜第二期：鄉村振興課題 · 鄉村振興融資模式探討（一）

實(shí)施鄉村振興戰略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會(huì )、全面建設社會(huì )主義現代化強國的重大歷史任務(wù)，是新時(shí)代“三農”工作的總抓手。習近平總書(shū)記強調：“各地區各部門(mén)要充分認識實(shí)施鄉村振興戰略的重大意義，把實(shí)施鄉村振興戰略擺在優(yōu)先位置，堅持五級書(shū)記抓鄉村振興，讓鄉村振興成為全黨全社會(huì )的共同行動(dòng)?！?/p>

推進(jìn)鄉村振興，必須解決錢(qián)從哪里出、地從何處來(lái)、人往哪里流的問(wèn)題，增強改革的系統性、整體性、協(xié)同性，激活主體、激活要素、激活市場(chǎng)。

一、鄉村振興戰略導向

習近平總書(shū)記在十九大報告中指出，實(shí)施鄉村振興戰略。

農業(yè)農村農民問(wèn)題是關(guān)系國計民生的根本性問(wèn)題，必須始終把解決好“三農”問(wèn)題作為全黨工作重中之重。要堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進(jìn)農業(yè)農村現代化。鞏固和完善農村基本經(jīng)營(yíng)制度，深化農村土地制度改革，完善承包地“三權”分置制度。

保持土地承包關(guān)系穩定并長(cháng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(cháng)三十年。

深化農村集體產(chǎn)權制度改革，保障農民財產(chǎn)權益，壯大集體經(jīng)濟。確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中。構建現代農業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營(yíng)體系，完善農業(yè)支持保護制度，發(fā)展多種形式適度規模經(jīng)營(yíng)，培育新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，健全農業(yè)社會(huì )化服務(wù)體系，實(shí)現小農戶(hù)和現代農業(yè)發(fā)展有機銜接。促進(jìn)農村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，支持和鼓勵農民就業(yè)創(chuàng )業(yè)，拓寬增收渠道。

加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。培養造就一支懂農業(yè)、愛(ài)農村、愛(ài)農民的“三農”工作隊伍。

二、融資模式探討

1、市場(chǎng)化運作模式

（1）文件依據

2019年1月29日，人民銀行、銀保監會(huì )、證監會(huì )、財政部、農業(yè)農村部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于金融服務(wù)鄉村振興的指導意見(jiàn)》提出：

“鼓勵開(kāi)發(fā)性、政策性金融機構在業(yè)務(wù)范圍內為鄉村振興提供中長(cháng)期信貸支持。國家開(kāi)發(fā)銀行要按照開(kāi)發(fā)性金融機構的定位，充分利用服務(wù)國家戰略、市場(chǎng)運作、保本微利的優(yōu)勢，加大對鄉村振興的支持力度，培育農村經(jīng)濟增長(cháng)動(dòng)力。農業(yè)發(fā)展銀行要堅持農業(yè)政策性銀行職能定位，提高政治站位，在糧食安全、脫貧攻堅等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵薄弱環(huán)節發(fā)揮主力和骨干作用。加大商業(yè)銀行對鄉村振興支持力度?！?/p>

（2）融資模式

鄉村振興市場(chǎng)化運作模式主要為申請政策性銀行、開(kāi)發(fā)性金融機構、商業(yè)銀行的信貸支持。

該模式下，分為兩種情況：

1）成立新的項目公司，項目公司組建策劃工作主要包括：成立新的公司主體、項目注冊資本金額確定、股權結構、經(jīng)營(yíng)模式、項目公司自身現金流的劃轉、項目的現金流測算、資產(chǎn)抵押擔保等方面。這種情況下，優(yōu)勢為可以規避政府平臺公司債務(wù)問(wèn)題；專(zhuān)業(yè)化公司運作，形成規?；漠a(chǎn)業(yè)板塊；劣勢為新成立的項目公司自身資信實(shí)力單薄，融資能力較弱。

2）以地方政府平臺公司作為項目實(shí)施主體，償還借款資金來(lái)源可分為：項目自身現金流（項目運營(yíng)收入、土地增減掛鉤指標交易收入等）、實(shí)施主體公司現金流兩種。項目資本金主要依靠列入市、縣財政預算的專(zhuān)項建設資金；國家、省級用于鄉村振興建設的專(zhuān)項補助等。這種情況下，優(yōu)勢為政府主導推進(jìn)，統一謀劃、全局發(fā)展；劣勢為地方政府平臺公司缺乏運營(yíng)管理經(jīng)驗，可能會(huì )增加平臺公司經(jīng)營(yíng)負擔。

2、政府和社會(huì )資本合作模式（PPP模式）

（1）文件依據

為加快現代農業(yè)建設，中央財政資金逐漸向農業(yè)傾斜，不斷出臺相關(guān)政策，鼓勵社會(huì )資本加快進(jìn)入農業(yè)領(lǐng)域?！秶鴦?wù)院關(guān)于創(chuàng )新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會(huì )投資的指導意見(jiàn)》《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》等文件均提出，要帶動(dòng)社會(huì )資本投向農村產(chǎn)業(yè)融合領(lǐng)域，推進(jìn)農業(yè)領(lǐng)域政府和社會(huì )資本合作，為加快農業(yè)現代化提供有力支撐。

2016年12月，國家發(fā)改委聯(lián)合農業(yè)部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)農業(yè)領(lǐng)域政府和社會(huì )資本合作的指導意見(jiàn)》，這是國家部委首次出臺專(zhuān)門(mén)指導農業(yè)領(lǐng)域PPP的綱領(lǐng)性文件，文件明確提出：“充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用，健全配套政策體系，創(chuàng )新農業(yè)基礎設施建設投入體制機制，大力推進(jìn)農業(yè)領(lǐng)域政府和社會(huì )資本合作，提升農業(yè)投資整體效率與效益，為加快農業(yè)現代化提供有力支撐?！?/p>

2017年5月，財政部聯(lián)合農業(yè)部印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)農業(yè)領(lǐng)域政府和社會(huì )資本合作的實(shí)施意見(jiàn)》，對農業(yè)領(lǐng)域實(shí)施PPP模式的一些重點(diǎn)問(wèn)題和環(huán)節進(jìn)行了指導和規范，特別明確了在農業(yè)綠色發(fā)展、高標準農田建設、現代農業(yè)產(chǎn)業(yè)園、田園綜合體、農產(chǎn)品物流與交易平臺、“互聯(lián)網(wǎng)”+現代農業(yè)等領(lǐng)域是PPP模式的重點(diǎn)。同時(shí)，國家相關(guān)部門(mén)也在一些重點(diǎn)領(lǐng)域，如休閑農業(yè)、鄉村旅游、特色小鎮等方面鼓勵使用PPP模式。

《財政部貫徹落實(shí)實(shí)施鄉村振興戰略的意見(jiàn)》（財辦〔2018〕34號）提出：“創(chuàng )新財政涉農資金使用方式。在規范運作的基礎上，充分發(fā)揮財政資金的引導作用，因地制宜推行一事一議、以獎代補、先建后補、貸款貼息等，探索在農業(yè)農村領(lǐng)域有穩定收益的公益性項目推廣PPP模式的實(shí)施路徑和機制?！?/p>

《中共河南省委辦公廳 河南省人民政府辦公廳 河南省農村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)實(shí)施方案》（豫辦〔2018〕14號）指出：“調動(dòng)社會(huì )力量積極參與。積極推廣應用政府和社會(huì )資本合作（PPP）模式，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式吸引社會(huì )資本參與農村垃圾、污水治理項目，鼓勵采取整縣打包或城鄉一體的模式，增加項目吸引力。引導有條件的地方將農村環(huán)境基礎設施建設與特色產(chǎn)業(yè)、休閑農業(yè)、鄉村旅游發(fā)展等有機結合，實(shí)現農村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展與人居環(huán)境改善互促互進(jìn)?！?/p>

2020年4月13日，農業(yè)農村部辦公廳關(guān)于印發(fā)《社會(huì )資本投資農業(yè)農村指引》的通知，該《指引》要求：“各地要因地制宜創(chuàng )新全產(chǎn)業(yè)鏈開(kāi)發(fā)、區域整體開(kāi)發(fā)、政府和社會(huì )資本合作、設立鄉村振興基金等投融資模式，建立緊密合作、多方共贏(yíng)的投融資機制。要打造社會(huì )資本投資農業(yè)農村的合作平臺，營(yíng)造良好環(huán)境，為社會(huì )資本投向‘三農’提供規劃、項目信息、融資、土地、建設運營(yíng)等一攬子、全方位投資服務(wù)，促進(jìn)要素集聚、產(chǎn)業(yè)集中、企業(yè)集群，實(shí)現控風(fēng)險、降成本、提效率，確保社會(huì )資本投資落實(shí)落地?！?/p>

（2）融資模式

政府授予特許經(jīng)營(yíng)權和支持政策吸引社會(huì )資本導入項目。在項目中，政府的職能主要表現在確定社會(huì )資本、授予特許經(jīng)營(yíng)權、政府補貼、融資支持基金、質(zhì)量監管、價(jià)格監督等方面。

政府與社會(huì )資本合作成立特殊目的載體公司（SPV）作為PPP項目實(shí)施主體，負責項目融資、建設、運營(yíng)與維護、財務(wù)管理等工作。

金融機構為項目提供資金支持和信用擔保。金融機構通常指為PPP項目提供資金支持、信用擔保的銀行等機構；金融機構也能作為社會(huì )資本參與項目投資。鄉村振興項目的投資規模較大，社會(huì )資本以及政府的直接投資比例較小，通常大部分資金由金融機構提供。

3、地方債

（1）文件依據

《財政部貫徹落實(shí)實(shí)施鄉村振興戰略的意見(jiàn)》（財辦〔2018〕34號）中提出：“鼓勵地方政府在法定債務(wù)限額內發(fā)行一般債券用于支持鄉村振興、脫貧攻堅領(lǐng)域的公益性項目。堅持疏堵結合、防范風(fēng)險，既開(kāi)好‘前門(mén)’，將地方政府債務(wù)資金優(yōu)先用于支持鄉村振興等黨中央、國務(wù)院確定的重點(diǎn)領(lǐng)域，又嚴堵‘后門(mén)’，不得借鄉村振興之名違法違規變相舉債?！?/p>

2019年1月29日，人民銀行、銀保監會(huì )、證監會(huì )、財政部、農業(yè)農村部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于金融服務(wù)鄉村振興的指導意見(jiàn)》提出：“建立健全多渠道資金供給體系，拓寬鄉村振興融資來(lái)源。創(chuàng )新債券市場(chǎng)融資工具和產(chǎn)品。鼓勵地方政府發(fā)行一般債券，用于農村人居環(huán)境整治、高標準農田建設等領(lǐng)域。支持地方政府根據鄉村振興項目資金需求，試點(diǎn)發(fā)行項目融資和收益自平衡的專(zhuān)項債券。鼓勵商業(yè)銀行發(fā)行‘三農’專(zhuān)項金融債券，募集資金用于支持符合條件的鄉村振興項目建設。加大對非金融企業(yè)債務(wù)融資工具的宣傳力度，支持對優(yōu)質(zhì)涉農企業(yè)開(kāi)辟注冊發(fā)行綠色通道，在滿(mǎn)足信息披露要求的前提下簡(jiǎn)化注冊發(fā)行流程。

對于企業(yè)來(lái)說(shuō)，運作公司在滿(mǎn)足發(fā)行條件的前提下，經(jīng)國家發(fā)改委核準發(fā)行企業(yè)債和項目收益債，還可以在證券交易所公開(kāi)或非公開(kāi)發(fā)行公司債?！?/p>

（2）融資模式

涉及鄉村振興建設領(lǐng)域可以申請發(fā)行一般債券的方向主要為：農村人居環(huán)境整治、高標準農田等；項目融資和收益自平衡的專(zhuān)項債券主要為：含宅基地改革項目、生態(tài)環(huán)境保護、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉村旅游、含拆遷復墾土地指標交易收益等有機結合項目。

4、產(chǎn)業(yè)投資基金

（1）文件依據

《財政部貫徹落實(shí)實(shí)施鄉村振興戰略的意見(jiàn)》（財辦〔2018〕34號）中提出：“推動(dòng)完善農村金融服務(wù)。落實(shí)農村金融機構定向費用補貼政策，積極發(fā)揮國家融資擔?；鹱饔?，激發(fā)金融機構服務(wù)‘三農’的內生動(dòng)力。健全農業(yè)信貸擔保體系，推動(dòng)農業(yè)信貸擔保服務(wù)網(wǎng)絡(luò )向市縣延伸，支持地方農業(yè)信貸擔保機構降低擔保門(mén)檻、擴大擔保覆蓋面，切實(shí)增強農業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體貸款的可得性，著(zhù)力解決新型經(jīng)營(yíng)主體融資難、融資貴的問(wèn)題。積極發(fā)揮農業(yè)領(lǐng)域政府投資基金引導作用，嚴格基金設立，規范基金管理，加強基金監督，推動(dòng)基金政策性定位與市場(chǎng)化運作有機融合?！?/p>

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)農業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區建設發(fā)展的指導意見(jiàn)》（國辦發(fā)〔2018〕4號）中提出：“創(chuàng )新金融扶持政策。綜合采取多種方式引導社會(huì )資本和地方政府在現行政策框架下設立現代農業(yè)領(lǐng)域創(chuàng )業(yè)投資基金，支持農業(yè)科技成果在示范區轉化落地?！?/p>

（2）融資模式

產(chǎn)業(yè)投資基金本質(zhì)上是一種融資媒介，政府通過(guò)成立基金，吸引社會(huì )資本以股權形式介入項目公司，參與基建類(lèi)項目的建設和運營(yíng)。

鄉村振興基金項目是根據國家、省、市對鄉村振興戰略發(fā)展相關(guān)政策精神，針對新時(shí)代農業(yè)農村發(fā)展的任務(wù)和需求，以設立子基金的模式進(jìn)行股權投資，把更多金融資源配置到農村重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節，滿(mǎn)足鄉村振興多樣化、多層次的金融需求。目前山東省、浙江省已設立多支鄉村振興基金，并下發(fā)了鄉村振興投資基金管理辦法，明確鄉村振興基金管理運作的相關(guān)要求。

對于新建類(lèi)項目，政府可以發(fā)起母基金，吸引銀行、保險等金融機構和實(shí)業(yè)資本提供項目建設所需要的資金，解決當前建設資金不足的問(wèn)題。對于存量的項目，可以通過(guò)TOT、ROT等方式，由產(chǎn)業(yè)投資基金設立的項目公司接手具體項目運營(yíng)。城投公司通過(guò)發(fā)起設立產(chǎn)業(yè)投資基金，以基金的形式籌集資金，可以實(shí)現表外融資，降低城投公司的資產(chǎn)負債率。

在產(chǎn)業(yè)投資基金模式下，地方財政以較小比例的股權加入投融資項目，對項目特許經(jīng)營(yíng)和收取附帶權益，有助于解決地方基建融資問(wèn)題，提高財政資金的使用效益。

三、結語(yǔ)

金融是實(shí)體經(jīng)濟的血脈，是服務(wù)鄉村振興的重要力量。中國農村經(jīng)濟底子薄、產(chǎn)業(yè)基礎差、貧困程度深，實(shí)施鄉村振興戰略是一項長(cháng)期而艱巨的任務(wù)，要想走出一條優(yōu)質(zhì)的、可持續的產(chǎn)業(yè)發(fā)展道路，融資是破解鄉村振興戰略難題的關(guān)鍵。本文從四種融資途徑分析鄉村振興融資的政策支持和融資模式，希望能夠為地方政府實(shí)施鄉村振興、打贏(yíng)脫貧攻堅戰提供一些理論參考，后續我們將繼續致力于鄉村振興課題，以理論結合案例的形式提供鄉村振興領(lǐng)域的投融資咨詢(xún)服務(wù)，歡迎大家持續關(guān)注！

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