2021年政府專(zhuān)項債申報的要點(diǎn)，咨詢(xún)機構這樣建議

3月5日，隨著(zhù)第十三屆全國人民代表大會(huì )第四次會(huì )議開(kāi)幕儀式的舉行，2021年積極財政政策隨之揭曉，明確今年擬安排地方政府專(zhuān)項債券3.65萬(wàn)億元，優(yōu)先支持在建工程，合理擴大使用范圍，并不再發(fā)行抗疫特別國債?？紤]到去年還有千億元新增專(zhuān)項債券延期到今年發(fā)行，專(zhuān)項債規模其實(shí)基本與去年持平。

2015年-2020年6年時(shí)間里專(zhuān)項債額度從1000億元快速攀升增至37500億元，發(fā)揮了穩投資穩經(jīng)濟的作用。隨著(zhù)其支持范圍的不斷廣泛及發(fā)行工作的越發(fā)規范，政府債券將實(shí)現一般債券和專(zhuān)項債券結構逐步調整、地區間債券額度分配日趨客觀(guān)科學(xué)的特點(diǎn)，債券發(fā)行內外部結構性調整步伐將加快，債券發(fā)行規模將會(huì )向評級標準更高、項目效率效益更優(yōu)的地區傾斜，優(yōu)先兼顧公平的特征更加明顯。

一、2020年專(zhuān)項債發(fā)行概述

2020年，地方政府債券平均發(fā)行利率為3.40%，平均發(fā)行期限為14.7年，發(fā)行新增專(zhuān)項債券36019億元。所獲額度較多的省份依次為山東、廣東、江蘇、四川、浙江、河北、河南、湖北、江西、安徽等，占比上升幅度較大的地區有山東、貴州、浙江、云南、北京，而降幅較大的地區有江蘇、河北、廣東等。

專(zhuān)項債資金除用于支持中小銀行化解風(fēng)險外，用于交通、市政和產(chǎn)業(yè)園區基礎設施，以及職業(yè)教育和托幼、醫療、養老等民生服務(wù)領(lǐng)域約占八成，用于生態(tài)環(huán)保、農林水利、能源、冷鏈物流等領(lǐng)域約占兩成。2020年專(zhuān)項債投向占比居首的依然是交通運輸（21%，依次有鐵路、公路、軌交等，下同），其后依次有保障性安居工程（14%，棚改、舊改等）、生態(tài)環(huán)保（9%，城鎮污水垃圾處理設施、生態(tài)治理等）、產(chǎn)業(yè)園區基礎設施（9%）、市政設施（9%，供水、供熱、管廊、供氣、供電等）、醫療衛生（8%，醫院建設、公衛設施建設等）、新基建（7%，科技產(chǎn)業(yè)園、通信產(chǎn)業(yè)園、智慧城市、冷鏈物流等）、片區開(kāi)發(fā)（5%）、文娛旅游（5%）、教育（4%）等。

總體看，2020年，新增專(zhuān)項債券發(fā)行使用情況良好、符合政策預期，有效發(fā)揮了地方政府債券對沖疫情影響、擴大有效投資、促進(jìn)宏觀(guān)經(jīng)濟平穩運行的積極作用。

二、2021年專(zhuān)項債申報要點(diǎn)

2月1日，財政部辦公廳 國家發(fā)展改革委辦公廳聯(lián)合下達了《關(guān)于梳理2021年新增專(zhuān)項債券項目資金需求的通知》（財辦預〔2021〕29號），《通知》對專(zhuān)項債券資金投向、項目應當具備的重要條件、作為資本金的比例要求等做出了明確安排，并要求于2021年2月21日前分別報送財政的地債系統和發(fā)改的重大項目庫，由發(fā)改部門(mén)把控投向后形成準備項目清單，轉送財政部納入政府債券項目庫，各地方在分地區專(zhuān)項債務(wù)限額內優(yōu)先予以發(fā)行安排。

01資金投向

隨著(zhù)“十四五”規劃的開(kāi)局，鄉村振興戰略的進(jìn)一步深化落地，確定2021年新增專(zhuān)項債券重點(diǎn)用于：  

——交通基礎設施領(lǐng)域：包括鐵路、收費公路、機場(chǎng)、水運、城市軌交、停車(chē)場(chǎng)等；

——能源領(lǐng)域：包括天然氣管網(wǎng)和儲氣設施、城鄉電網(wǎng)等；

——農林水利領(lǐng)域：包括農業(yè)、水利、林業(yè)等；

——生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域：包括城鎮污水垃圾處理設施等；

——社會(huì )事業(yè)領(lǐng)域：包括衛生健康公共設施、教育、養老、文化旅游等；

——城鄉冷鏈物流設施領(lǐng)域；

——市政領(lǐng)域：包括供水、供熱、供氣、地下管廊等和產(chǎn)業(yè)園區基礎設施；

——國家重大戰略項目：包括京津冀、長(cháng)江經(jīng)濟帶、“一帶一路”、粵港澳大灣區、長(cháng)三角一體化、海南深化改革開(kāi)放、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展等；

——保障性安居工程領(lǐng)域：包括城鎮老舊小區改造、保障性租賃住房、棚戶(hù)區改造等。

與2020年相比，今年專(zhuān)項債支持領(lǐng)域增加了國家重大戰略項目和保障性安居工程。

——國家重大戰略項目：主要為區域上的結構性變化，在2019-2020期間，專(zhuān)項債券的額度分配是不均衡的，也未能與地方實(shí)際需求相銜接，2021年新增專(zhuān)項債額度或將出現省際分配上的調整。

——保障性安居工程：城鎮老舊小區改造方面，作為2020年多次強調的短板聚焦領(lǐng)域之一，2021年延續了去年這一趨勢；保障性租賃住房方面，通知特別強調本次項目梳理不安排用于租賃住房建設以外的土地儲備項目，而2020年全年均無(wú)土儲類(lèi)專(zhuān)項債，這意味著(zhù)2021年較之去年將新增用于租賃住房建設的土儲債，但用于其他領(lǐng)域的土儲債目前來(lái)看依然受限；棚戶(hù)區改造方面，2020年上半年各地未發(fā)行棚改類(lèi)專(zhuān)項債，與土儲債類(lèi)似，與后者不同的是2020年下半年納入國家棚改計劃的在建類(lèi)棚改項目允許發(fā)債，以防半拉子工程的出現，故2020年下半年棚改債發(fā)行近4000億元，占下半年比重30%，占全年比重12%，本次通知特別強調，棚戶(hù)區改造類(lèi)項目主要支持在建收尾項目，適度支持新開(kāi)工項目，較去年的“國家棚改計劃的在建類(lèi)棚改項目”范圍小幅擴大。

02項目應當具備的重要條件

根據通知要求，專(zhuān)項債項目必須符合專(zhuān)項債券風(fēng)險管理要求和發(fā)行條件，必須是經(jīng)濟社會(huì )效益比較明顯，群眾期盼、早晚要干的政府投資項目，必須是有一定收益的基礎設施和公共服務(wù)項目，優(yōu)先安排在建項目，優(yōu)先安排納入相關(guān)規劃的國家重大戰略任務(wù)項目，要按照項目建設工期和年度建設任務(wù)合理提出資金需求。

此次梳理的專(zhuān)項債券項目，不安排用于租賃住房建設以外的土地儲備項目，不安排一般房地產(chǎn)項目，不安排產(chǎn)業(yè)項目，且明確在建項目、往年已申請專(zhuān)項債券且開(kāi)工的項目?jì)?yōu)先申請。

03作為資本金比例上限保持25%不變

對2021年新增專(zhuān)項債券，各地在符合政策規定和防控風(fēng)險的基礎上，以省份為單位，專(zhuān)項債券資金用于項目資本金的規模占該省份專(zhuān)項債券規模的比例上限保持25%不變，具體根據項目實(shí)際確定。重大項目的認定范圍仍為去年國務(wù)院規定的十大重點(diǎn)領(lǐng)域，仍為鐵路、收費公路、干線(xiàn)機場(chǎng)、內河航電樞紐和港口、城市停車(chē)場(chǎng)、天然氣管網(wǎng)和儲氣設施、城鄉電網(wǎng)、水利、城鎮污水垃圾處理、供水。

據不完全統計，2020年涉及專(zhuān)項債用作資本金的項目達982個(gè)（剔除重復項目），涉及專(zhuān)項債規模超2500億元，累計發(fā)行的新增專(zhuān)項債（不含用于補充中小銀行資本金的專(zhuān)項債）中用作項目資本金的比例約7.1%，主要集中在區縣級/縣級市及以下級別，項目數量占比為57.0%。

2021年專(zhuān)項債券充當重大項目資本金相關(guān)政策延續去年規定，考慮到2020年專(zhuān)項債充當投資項目資本金占比仍相對偏低，故2021年專(zhuān)項債撬動(dòng)配套資金效應仍有上升空間。

04發(fā)行期限

自2018年專(zhuān)項債券逐步推廣以來(lái)，專(zhuān)項債期限以5年、7年期為主，根據《關(guān)于進(jìn)一步做好地方政府債券發(fā)行工作的意見(jiàn)》（財庫〔2020〕36號），地方債期限擴展為1年、2年、3年、5年、7年、10年、15年、20年、30年，但部分期限長(cháng)的專(zhuān)項債券利率一路走高，財政壓力加大。

隨著(zhù)《關(guān)于加快地方政府專(zhuān)項債券發(fā)行使用有關(guān)工作的通知》（財預〔2020〕94 號）的出臺，要求專(zhuān)項債券期限原則上與項目期限相匹配，并統籌考慮投資者需求、到期債務(wù)分布等因素科學(xué)確定，降低期限錯配風(fēng)險，防止資金閑置，綜合評估分年到期專(zhuān)項債券本息、可償債財力以及融資成本等情況，合理確定專(zhuān)項債券期限。

因此，為解決部分專(zhuān)項債券項目可能出現的錯配風(fēng)險，降低風(fēng)險指數，通過(guò)盈虧平衡點(diǎn)來(lái)衡量專(zhuān)項債券應當采用的發(fā)行年限，預測未來(lái)專(zhuān)項債期限以10-20年的項目為主。

05專(zhuān)項債券負面清單

——嚴禁將新增債券資金用于置換存量債務(wù)（必須專(zhuān)款專(zhuān)用）；

——決不允許搞形象工程、面子工程（強調投資的有效性）；

——新增債券資金不得用于經(jīng)常性支出，嚴禁用于發(fā)放工資、單位運行經(jīng)費、發(fā)放養老金、支付利息（嚴禁挪用、違反預算法）；

——嚴禁用于商業(yè)化運作的產(chǎn)業(yè)項目、企業(yè)補貼（堅持公益性投資）；

——堅持不安排土地儲備項目、不安排房地產(chǎn)項目、不安排產(chǎn)業(yè)項目。

06

專(zhuān)項債管理

對于今年的新增專(zhuān)項債管理問(wèn)題，財政部表示，將提高信息化監管手段，進(jìn)一步夯實(shí)管理制度，加強專(zhuān)項債券管理，提高政府債券資金使用績(jì)效，發(fā)揮專(zhuān)項債券對加快重大項目建設、做好“六穩”工作、落實(shí)“六?！比蝿?wù)的積極作用。

一是及時(shí)出臺工作指引。明確專(zhuān)項債券用途調整的程序、范圍、時(shí)限、信息公開(kāi)等要求，指導地方開(kāi)展好相關(guān)工作，盡早形成實(shí)物工作量。二是持續強化監管。提高信息化監管手段，對專(zhuān)項債券管理實(shí)行“一竿子插到底”穿透式監控，及時(shí)掌握項目資金使用和建設進(jìn)度等信息，督促地方規范使用債券資金。三是強化信息公開(kāi)。充分發(fā)揮全國統一的地方政府債務(wù)信息公開(kāi)平臺作用，督促地方公開(kāi)債券信息以及項目建設進(jìn)度、資金使用進(jìn)度等，以信息公開(kāi)強化外部約束。四是做好專(zhuān)項債券項目準備。指導地方做好2021年專(zhuān)項債券高質(zhì)量項目準備，堅持負面清單管理，確保項目合格合規；堅持形成有效投資，確保形成實(shí)物工作量；堅持債務(wù)風(fēng)險防范，確保法定債券不出現風(fēng)險。

三、專(zhuān)項債券發(fā)行的建議

01注重項目前期策劃

由于專(zhuān)項債項目的核心要求就是現金流收入應當能夠完全覆蓋專(zhuān)項債券還本付息，所以，成功獲批發(fā)行專(zhuān)項債，關(guān)鍵是編制一份優(yōu)秀的項目收益與融資資金平衡方案，而編制一份優(yōu)秀的項目收益與融資資金平衡方案的基礎，其實(shí)是提早做好項目規劃和項目?jì)?。同時(shí)，地方政府債務(wù)項目的績(jì)效管理貫穿于項目運行的整個(gè)生命周期，事前績(jì)效評價(jià)即要求做好項目規劃，明確目標導向。因此，項目謀劃的精準性和有效性異常重要。

按照“資金跟著(zhù)項目走、項目跟著(zhù)規劃走、規劃跟著(zhù)目標走”的定位，實(shí)現“發(fā)得出去、用得好、還得起”的目標，結合專(zhuān)項債額度向手續完備、前期工作準備充分的項目?jì)A斜的要求，建議及時(shí)引入第三方專(zhuān)業(yè)機構（包括咨詢(xún)公司、會(huì )計師事務(wù)所、律師事務(wù)所等），堅持專(zhuān)業(yè)的人干專(zhuān)業(yè)的事，提早介入對項目策劃、融資方案、風(fēng)險管理、可持續發(fā)展等方面，提供包括決策、準備、實(shí)施、運營(yíng)在內的全過(guò)程咨詢(xún)服務(wù)。同時(shí)，建議建立與發(fā)改系統的聯(lián)席工作機制，通過(guò)發(fā)改對項目前期手續的審核、項目性質(zhì)的判斷，提高債券資金的使用效率。

02加強績(jì)效管理

隨著(zhù)專(zhuān)項債支持范圍越來(lái)越廣，發(fā)行規模越來(lái)越大，要實(shí)現其真正釋放補短板穩增長(cháng)效應的目標，實(shí)施績(jì)效管理意義重大。2020年12月，山東省出臺了《山東省政府專(zhuān)項債券項目績(jì)效管理暫行辦法》，填補了山東省政府專(zhuān)項債券績(jì)效管理領(lǐng)域的制度空缺，屬全國首創(chuàng )。

——全流程績(jì)效管理：《辦法》要求，要健全包括事前績(jì)效評估管理、績(jì)效目標管理，事中績(jì)效運行監控管理，事后績(jì)效評價(jià)管理和績(jì)效結果應用管理等環(huán)節的全過(guò)程績(jì)效管理機制，對政府專(zhuān)項債券項目全流程績(jì)效管理進(jìn)行了規范。特別強調的是，《辦法》中明確，事前績(jì)效評估作為專(zhuān)項債券項目入庫的前置條件，評估結果將作為項目是否納入政府專(zhuān)項債券資金支持范圍的重要依據，因此在前期入庫階段即需進(jìn)行績(jì)效評估。而績(jì)效目標將作為申請政府專(zhuān)項債券額度的重要依據。

——強化結果應用：《辦法》明確，將各地政府專(zhuān)項債券項目績(jì)效管理與政府專(zhuān)項債券額度管理掛鉤，作為核定各地政府債券額度的重要參考依據，以真正發(fā)揮債券項目績(jì)效管理的激勵約束作用。

2019年，財政部預算司巡視員王克冰從四個(gè)關(guān)鍵指標提出了對于專(zhuān)項債券的績(jì)效管理：一是償債來(lái)源。二是融資與項目收益平衡。三是成本。四是支出屬性。根據相關(guān)地方績(jì)效評價(jià)的經(jīng)驗，建議成立由地方財政部門(mén)為牽頭方的績(jì)效評價(jià)工作小組，并聘請具有豐富經(jīng)驗的注冊會(huì )計師參與績(jì)效評價(jià)，嚴格對標財政部關(guān)于專(zhuān)項債券資金管理要求，結合當地實(shí)際，制訂科學(xué)合理的政府專(zhuān)項債券績(jì)效評價(jià)指標體系，圍繞融資與項目收益平衡、債券支持項目投入與產(chǎn)出、償債資金來(lái)源、債券風(fēng)險防控、“借用管還”全生命周期管理等方面實(shí)施政府債券項目績(jì)效管理。

03專(zhuān)項債券品種分析

（1）土地儲備專(zhuān)項債

根據《關(guān)于印發(fā)<地方政府土地儲備專(zhuān)項債券管理辦法（試行）>的通知》（財預〔2017〕62號），2017年先從土地儲備領(lǐng)域開(kāi)展試點(diǎn)，發(fā)行土地儲備專(zhuān)項債券，規范土地儲備融資行為，促進(jìn)土地儲備事業(yè)持續健康發(fā)展。

募集資金用途：由納入國土資源部名錄管理的土地儲備機構專(zhuān)項用于土地儲備，并且需要具體到單一或者多個(gè)土地儲備項目。

償債資金來(lái)源：以土地儲備項目對應并納入政府性基金預算的土地出讓收入（含國有土地使用權出讓收入或國有土地收益基金收入）償還，且不能使用其他土地儲備項目的土地出讓金進(jìn)行償還。

（2）收費公路專(zhuān)項債

根據《關(guān)于印發(fā)<地方政府收費公路專(zhuān)項債券管理辦法（試行）>的通知》（財預〔2017〕97號），2017年在政府收費公路領(lǐng)域開(kāi)展試點(diǎn)，發(fā)行收費公路專(zhuān)項債券，規范政府收費公路融資行為，促進(jìn)政府收費公路事業(yè)持續健康發(fā)展。

募集資金用途：專(zhuān)項用于政府收費公路項目建設，優(yōu)先用于國家高速公路項目建設，重點(diǎn)支持“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(cháng)江經(jīng)濟帶三大戰略規劃的政府收費公路項目建設，不得用于非收費公路項目建設，不得用于經(jīng)常性支出和公路養護支出。

償債資金來(lái)源：以項目對應并納入政府性基金預算管理的車(chē)輛通行費收入、專(zhuān)項收入償還，專(zhuān)項收入包括政府收費公路項目對應的廣告收入、服務(wù)設施收入、收費公路權益轉讓收入等。

（3）棚戶(hù)區改造專(zhuān)項債

根據《關(guān)于印發(fā)<試點(diǎn)發(fā)行地方政府棚戶(hù)區改造專(zhuān)項債券管理辦法>的通知》（財預〔2017〕97號），2018年在棚戶(hù)區改造領(lǐng)域開(kāi)展試點(diǎn)，有序推進(jìn)試點(diǎn)發(fā)行地方政府棚戶(hù)區改造專(zhuān)項債券工作，探索建立棚戶(hù)區改造專(zhuān)項債券與項目資產(chǎn)、收益相對應的制度，發(fā)揮政府規范適度舉債改善群眾住房條件的積極作用。

募集資金用途：用于實(shí)施棚戶(hù)區征收拆遷、居民補償安置以及相應的騰空土地開(kāi)發(fā)利用等。且應當明確到具體項目，可以對應單一項目發(fā)行，也可以對應同一地區多個(gè)項目集合發(fā)行。

償債資金來(lái)源：以項目對應并納入政府性基金預算管理的國有土地使用權出讓收入、專(zhuān)項收入償還, 專(zhuān)項收入包括屬于政府的棚改項目配套商業(yè)設施銷(xiāo)售、租賃收入以及其他收入。因項目對應的專(zhuān)項收入暫時(shí)難以實(shí)現，不能償還到期債券本金時(shí)，可在專(zhuān)項債務(wù)限額內發(fā)行棚改專(zhuān)項債券周轉償還，項目收入實(shí)現后予以歸還。

（4）農業(yè)農村專(zhuān)項債

根據《農業(yè)農村部辦公廳關(guān)于做好2021年農業(yè)農村領(lǐng)域地方政府專(zhuān)項債券發(fā)行使用工作的通知》（農辦計財〔2021〕4號），要把發(fā)行農業(yè)農村領(lǐng)域地方政府專(zhuān)項債券提上重要工作日程，提早謀劃，早做準備，精準落實(shí)專(zhuān)項債項目發(fā)行技術(shù)性要求，提高農業(yè)農村領(lǐng)域專(zhuān)項債券項目申報成功率。

募集資金用途：用于高標準農田、現代種業(yè)提升、農產(chǎn)品倉儲保鮮冷鏈物流、現代農業(yè)園區、農村人居環(huán)境整治、鄉鎮污水處理、智慧農業(yè)和數字鄉村建設等。優(yōu)先支持事關(guān)農業(yè)穩產(chǎn)保供、種業(yè)創(chuàng )新提升、農民生產(chǎn)生活急需、農村基礎設施升級等關(guān)鍵領(lǐng)域中符合條件的項目。

償債資金來(lái)源：以耕地占補平衡交易指標、農村建設用地增減掛指標、農產(chǎn)品倉儲保鮮冷鏈物流設施項目經(jīng)營(yíng)收益、財政補助和收取污水處理費相結合等方式償還。

（5）其他類(lèi)型收益與項目融資自求平衡專(zhuān)項債

根據《關(guān)于試點(diǎn)發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專(zhuān)項債券品種的通知》（財預〔2017〕89號），著(zhù)力發(fā)展實(shí)現項目收益與融資自求平衡的專(zhuān)項債券品種，在國務(wù)院批準的本地區專(zhuān)項債務(wù)限額內各地試點(diǎn)分類(lèi)發(fā)行專(zhuān)項債券。

募集資金用途：根據專(zhuān)項債分類(lèi)，分別用于其項目建設，可以對應單一項目發(fā)行，也可以對應同一地區多個(gè)項目集合發(fā)行。

償債資金來(lái)源：各類(lèi)專(zhuān)項債以對應項目取得的政府性基金收入或專(zhuān)項收入償還，因項目取得的政府性基金或專(zhuān)項收入暫時(shí)難以實(shí)現，不能償還到期債券本金時(shí)，可在專(zhuān)項債券限額內發(fā)行相關(guān)專(zhuān)項債券周轉償還，項目收入實(shí)現后予以歸還。結合2021年專(zhuān)項債支持范圍，除上述領(lǐng)域以外，其余九大非標專(zhuān)項債償債來(lái)源根據實(shí)際情況：

一是肥瘦搭配。在項目本身收益來(lái)源不足時(shí)，優(yōu)先采用將有收益和沒(méi)有收益項目組合的方式，對當地資源進(jìn)行歸納整理，挖掘收益來(lái)源。如能源、市政及生態(tài)環(huán)保項目涉及的供水廠(chǎng)、天然氣廠(chǎng)、污水處理廠(chǎng)等，可將廠(chǎng)區建設、設備引進(jìn)與純粹的管網(wǎng)項目進(jìn)行打包，通過(guò)使用者付費覆蓋整個(gè)還本付息；如園區開(kāi)發(fā)項目，可將主體項目與物業(yè)、土地進(jìn)行打包，通過(guò)物業(yè)收入、土地收入形成現金流。

二是開(kāi)拓專(zhuān)項收入。做好項目規劃，挖掘項目的經(jīng)營(yíng)性，充分開(kāi)發(fā)資源，增加運營(yíng)收入。如農林水利項目，可拓展項目區廣告收入、土地開(kāi)發(fā)收入、碳匯交易收入等；如交通基礎設施項目，可設計廣告、智能監控、充電樁、大數據等增值服務(wù)，進(jìn)行現金流平衡。