鄉村振興PPP項目操作的關(guān)鍵點(diǎn)解讀，咨詢(xún)機構持續助力鄉村發(fā)展

“三農”問(wèn)題一直以來(lái)是全黨工作中的重中之重，各級政府的重視程度較高。這也對鄉村振興PPP項目的開(kāi)展提出了更高要求。

        （1）以社會(huì )利益最大化為目標，加強政府引導和支持

鄉村振興PPP項目所涉主體眾多，包括了政府、社會(huì )資本、農民以及集體經(jīng)濟組織等，因此在項目風(fēng)險和收益的安排上需要充分權衡各方利益需求，總體要以社會(huì )利益最大化為目標，運營(yíng)中定價(jià)要合理，實(shí)現各方利益的“最大公約數”。既不能一味迎合社會(huì )資本，將服務(wù)和產(chǎn)品定價(jià)過(guò)高，也要保障項目公司的合理利潤，確保項目運營(yíng)的可持續性，考慮到此類(lèi)項目前期投資大、市場(chǎng)培育期長(cháng)的特點(diǎn)，如果項目運營(yíng)前期利潤率低于合同規定水平的，政府應該提供適度的財政補貼和優(yōu)惠政策傾斜來(lái)幫助社會(huì )資本得到合同相應的利潤。同時(shí)，注意根據市場(chǎng)發(fā)育水平和階段及時(shí)地調整有關(guān)定價(jià)水平和補貼力度，在合同中事先預留和約定調價(jià)機制，努力保持各方利益的動(dòng)態(tài)平衡。

     （2）妥善處理土地關(guān)系和農民利益

鄉村振興究其本質(zhì)是振興農業(yè)、農村和農民，因此鄉村振興PPP項目必須處理好與“三農”中兩大核心問(wèn)題——土地和農民——的關(guān)系，總的來(lái)說(shuō)，就是要解決好土地使用和農民利益的問(wèn)題。

PPP項目的核心基礎之一就是SPV對項目土地的使用和收益。根據《中華人民共和國土地管理法》，農村土地以農民集體所有為主，PPP項目中可能涉及使用的農民集體所有土地，按照用途分為農用地、建設用地和未利用地。

對于農民集體所有的農業(yè)用地，我國實(shí)行的是承包經(jīng)營(yíng)制，關(guān)于承包土地經(jīng)營(yíng)權，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2014年11月印發(fā)了《關(guān)于引導農村土地經(jīng)營(yíng)權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》，明確鼓勵承包農戶(hù)依法采取轉包、出租、互換、轉讓及入股等方式流轉承包地，其中，“互換”、“轉包”和“轉讓”的形式原則上在本集體經(jīng)濟組織成員之間進(jìn)行，因此適用于農戶(hù)與SPV之間的方式主要是“出租”和“入股”兩種。在具體的流轉過(guò)程中，需要綜合考慮各方面因素，例如，PPP項目的“規模效應”和農民承包地細碎化的特征本身是矛盾的存在，涉及到多戶(hù)承包土地的項目中，如果由單戶(hù)農民分別與SPV進(jìn)行土地流轉，一方面流轉相對成本高效率低，另一方面單戶(hù)農民在與SPV的協(xié)商談判中可能因為信息、實(shí)力等方面的不均等不對稱(chēng)而無(wú)法保障自身的利益，為項目實(shí)施留下隱患，因此，可以考慮由相關(guān)主體（如農民合作社）先進(jìn)行項目相關(guān)農地經(jīng)營(yíng)權的歸集，然后統一流轉至SPV。再例如，在農地經(jīng)營(yíng)權流轉中，要注意風(fēng)險和收益相匹配的原則，對于風(fēng)險承擔能力較弱的農民/合作社，可以考慮由其將土地出租給SPV，獲取固定的租金而不承擔SPV的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險；而對于風(fēng)險承擔能力相對較強的農民或者合作社，則可以根據雙方意愿，約定基礎租金和與SPV經(jīng)營(yíng)效益掛鉤的浮動(dòng)租金，讓農民/合作社在承擔SPV風(fēng)險的同時(shí)也可以在項目公司經(jīng)營(yíng)狀況良好時(shí)獲得更大的收益，更進(jìn)一步，對于有能力和意愿參與SPV經(jīng)營(yíng)管理的農民/合作社，也可以讓其將土地經(jīng)營(yíng)權以作價(jià)入股的方式流轉到項目公司，作為項目公司股東直接參與項目公司的日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，與社會(huì )資本共擔風(fēng)險、共享收益。

對于農民集體所有的建設用地，又可以分為宅基地、公益性建設用地和經(jīng)營(yíng)性建設用地，宅基地因其暫時(shí)沒(méi)有明確和統一的流轉規定（目前宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”的有關(guān)政策仍處于探索階段），且基本不會(huì )為PPP項目所涉及，本文暫不予深入討論。對于公益性建設用地（即鄉（鎮）村公共設施、公益事業(yè)建設所需的集體所有建設用地）和經(jīng)營(yíng)性建設用地（即農村集體經(jīng)濟組織使用鄉（鎮）土地利用總體規劃確定的建設用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)所需的集體所有建設用地），一般而言應根據《中華人民共和國土地管理法》第六十條、六十一條規定，由縣級以上地方人民政府批準；其中，涉及占用農用地的，還應依照《中華人民共和國土地管理法》第四十四條的規定，由縣級以上人民政府辦理審批手續。值得注意的是，2015年2月，全國人大常委會(huì )通過(guò)決定，授權國務(wù)院在北京市大興區等33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區）行政區域暫時(shí)調整實(shí)施有關(guān)法律規定（該等授權期限將于2018年12月31日屆滿(mǎn)），授權上述33個(gè)試點(diǎn)行政區域內，在符合規劃、用途管制和依法取得的前提下，可以用出讓、租賃、入股的形式獲得存量農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地使用權。

對于未利用地，則應辦理土地征收手續后依法供應給具體建設項目使用。

     （3）人才吸引和培養

當前大部分農村地區基層專(zhuān)業(yè)人才力量還相對薄弱，高素質(zhì)的人才更是緊缺，而人才是振興鄉村的內生動(dòng)力，吸引和培養扎根農村的人才隊伍是推動(dòng)鄉村振興迫切需要解決的問(wèn)題，解決這一問(wèn)題需要社會(huì )資本和政府方面的共同努力，首先政府方應積極推進(jìn)扶植政策、金融支持、知識產(chǎn)權保護等基礎服務(wù)，同時(shí)做好返鄉人員創(chuàng )業(yè)服務(wù)、社保關(guān)系轉移接續等銜接性工作，為吸引人才進(jìn)而留住人才創(chuàng )造良好的政策環(huán)境。在此基礎上，社會(huì )資本方/SPV不僅要利用自身較強的建設、運營(yíng)管理能力來(lái)提高整個(gè)項目的效率，在具體項目中做好規劃設計、基礎設施建設、公共服務(wù)提供等基本工作的同時(shí)，還應該注重為本地區引進(jìn)與項目服務(wù)內容相關(guān)的優(yōu)秀人才，以及吸收和培養本地勞動(dòng)力等工作，并可以將上述內容作為項目公司提供“服務(wù)”的內容之一，在PPP項目合同中予以約定，并與項目公司獲取政府補貼的金額掛鉤。讓PPP項目除了直接提升相關(guān)領(lǐng)域公共服務(wù)提供水平外，同時(shí)為鄉村發(fā)展振興構建起長(cháng)期、穩定的人才基礎。

    （4）注重發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群，為鄉村發(fā)展注入持續動(dòng)能

廣大鄉村地區蘊藏著(zhù)大量的潛在PPP項目資源，例如農業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的生態(tài)農田、多元農場(chǎng)建設，鄉村基礎設施領(lǐng)域的供電、供水、公路建設，生態(tài)領(lǐng)域的動(dòng)植物保護、農業(yè)污染治理、山水林田湖綜合治理，以及農業(yè)旅游領(lǐng)域的鄉村景區、鄉村文旅綜合體、農業(yè)主題小鎮等，各地在項目識別階段，就應當根據本地區實(shí)際情況，努力用符合本地區優(yōu)勢、特點(diǎn)的線(xiàn)索串聯(lián)和打造項目集群、產(chǎn)業(yè)鏈條，充分利用PPP項目的跨界關(guān)聯(lián)性和產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)性，讓農村一二三產(chǎn)業(yè)在融合發(fā)展中同步升級、同步增值、同步受益，為鄉村振興注入可持續的產(chǎn)業(yè)集群動(dòng)能。