德泓咨詢(xún)干貨丨第十期：鄉村振興課題 淺談農村土地管理制度改革的邊界與探索

鄉村與城市走融合一體化發(fā)展之路，關(guān)鍵需要破除城鄉土地制度二元結構問(wèn)題，使農民土地權利得到強化，保護農民的應得利益。這是農村土地制度改革的最終站位，筆者認為對農村土地管理制度改革的邊界、方向及其他所有的討論都應基于以上站位，才能進(jìn)行下一步深入的交流與探討。

關(guān)于農村土地管理制度改革邊界的探討，系統化的解讀我國農村土地政策設計與相關(guān)法律規定是關(guān)鍵。2013年11月黨的十八屆三中全會(huì )《決定》，第三項加快完善現代市場(chǎng)體系第11條明確提出建立城鄉統一的建設用地市場(chǎng)。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地實(shí)行與國有土地同等入市、同權同價(jià)。建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機制，合理提高個(gè)人收益，完善土地二級市場(chǎng)。第21條強調賦予農民更多財產(chǎn)權利。保障農民宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，建立農村產(chǎn)權流轉交易市場(chǎng)，推動(dòng)農村產(chǎn)權流轉交易公開(kāi)、公正、規范運營(yíng)。

隨著(zhù)推進(jìn)農村土地管理制度改革的頂層設計正式提出，這次農村土地管理制度改革的邊界也呼之欲出。建國以來(lái)，我國農村土地制度經(jīng)歷了一個(gè)這樣的過(guò)程：它是從原來(lái)建國初期的農民私有到合作社所有，然后到人民公社所有，再到生產(chǎn)隊所有，最終到集體所有的一個(gè)歷史進(jìn)程，而集體所有的階段主要是在我國改革開(kāi)放以后，特別是集體經(jīng)營(yíng)性建設用地概念的提出后才得到社會(huì )廣泛的關(guān)注。

首先，建設用地的性質(zhì)再一次被強調，投資者在農村做農文旅、做森康養等項目第一需要明確的即是地塊的用地性質(zhì)，下面有一張圖清晰的表示了我們現行建設用地性質(zhì)的劃分。這里，十八屆三中全會(huì )對農村集體土地明確的僅僅是集體經(jīng)營(yíng)性建設用地可以和國有建設用地同等入市、同價(jià)同權，非經(jīng)營(yíng)性的農民宅基地和公益、公共性設施用地不能入市，但部分試點(diǎn)地區有另行規定。

十八屆三中全會(huì )之后，《關(guān)于農村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》（中辦發(fā)〔2014〕71號）、《關(guān)于授權國務(wù)院在北京市大興區等33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區）行政區劃暫時(shí)調整實(shí)施有關(guān)法律規定的決定》（人大常會(huì )字〔2015〕1號）、《農村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市和宅基地制度改革試點(diǎn)實(shí)施細則》（國土資發(fā)〔2015〕35號）等政策的發(fā)布，持著(zhù)“農村發(fā)展、農民受益”的核心訴求，我國新一輪農村土地制度改革試點(diǎn)工作正式拉開(kāi)序幕。

為更好深化農村土地管理制度改革三項試點(diǎn)工作的整體性、系統性、協(xié)同性和綜合效益，與土地管理法修訂做好接，2017年和2018年全國人大常委會(huì )兩次法律授權對33個(gè)試點(diǎn)地區的農村土地相關(guān)政策延期，決定待形成比較成熟的制度成果后再進(jìn)行立法規范。在試點(diǎn)工作取得階段性效果的基礎上，2021年1月1日正式實(shí)施的《中華人民共和國民法典》在這次農村的土地深化改革，利用農村宅基地保護農民利益，促進(jìn)城鄉發(fā)展上做出了全國范圍內的指導與規范，約束了一些重要的改革邊界問(wèn)題。其中第398條明確，鄉鎮、村企業(yè)的建設用地使用權不得單獨抵押。以鄉鎮、村企業(yè)的廠(chǎng)房等建筑物抵押的，其占用范圍內的建設用地使用權一并抵押。這里強調的邊界即是：房地不可分，地上的建構筑物必須要與土地同時(shí)進(jìn)行抵押。

其次，從集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市后的主要受益方看，政府、農村集體經(jīng)濟組織，農民，投資方四塊是具有主體地位的，政府從中取得的收益主要在兩點(diǎn)，一點(diǎn)是在土地的交易中間所收取的土地出讓金，另一點(diǎn)是土地的增值收益空間需要返回的部分，以土地增值稅的形式表現。農村的集體經(jīng)濟組織在農村土地制度改革中收益相對集中，保證集體經(jīng)濟組織的集體財產(chǎn)的收益通過(guò)土地及地上建筑物的增值來(lái)解決。農民的話(huà)可以說(shuō)是集體經(jīng)營(yíng)性建設用地受益的最大方，一個(gè)方面從直接的土地的交易過(guò)程中以及參股中獲得收益，另一方面它可以通過(guò)集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市以后，從政府和集體經(jīng)濟組織進(jìn)一步提升農村的公共服務(wù)能力和基礎設施提升中獲得收益。投資方，項目類(lèi)型、產(chǎn)業(yè)組成、運營(yíng)模式等都影響著(zhù)未來(lái)收益，但通過(guò)農村土地管理制度改革和各種機制的建設來(lái)保障投資方應得收益的方向已經(jīng)明確。

明確收益給深化土地管理制度改革劃出了清晰的界限，國家的政策也在這里一以貫之，即深化土地管理制度改革要保持三條紅線(xiàn)。

一、土地的公有制不變，絕不搞土地私有化，中央在多項文件中間有非常明確的規定，中國不搞土地私有化，這是一個(gè)紅線(xiàn)、不能碰。

二、耕地紅線(xiàn)不能突破，絕不消滅農村的集體經(jīng)濟，而且要進(jìn)一步樹(shù)立和發(fā)展農村的集體經(jīng)濟。

三、農民利益不受損，絕不侵犯農民的利益。

在這三條底線(xiàn)下，農村土地管理制度改革才可以穩住與保持，才能夠促進(jìn)城鄉互為發(fā)展。

關(guān)于農民利益不受損、不受侵犯，中農發(fā)〔2019〕11號文已進(jìn)一步劃定邊界，明確農民宅基地制度改革中的“三個(gè)不得”與“三個(gè)嚴禁”，“三個(gè)不得”即不得以各種名義違背農民意愿強制流轉宅基地和強迫農民“上樓”，不得違法收回農戶(hù)合法取得的宅基地，不得以退出宅基地作為農民進(jìn)城落戶(hù)的條件?！叭齻€(gè)嚴禁”是指嚴禁城鎮居民在農村購買(mǎi)宅基地，嚴禁下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會(huì )館。嚴禁借流轉之名違法違規圈地，買(mǎi)賣(mài)宅基地。

淺析農村土地管理制度改革邊界問(wèn)題后，對于改革的探索就有了方向性的指引，接下來(lái)的介紹可能包含了少部分33個(gè)試點(diǎn)地區的先進(jìn)經(jīng)驗，在全國范圍內尚在探索階段，不具有復制性。

首先涉及的是本次農村土改的“三塊地”，三方面的改革是在保護農民利益基礎上分別推動(dòng)的?！叭龎K地”指征地制度的改革，集體建設用地的入市改革和宅基地制度改革。征地制度的改革已經(jīng)明確，新《土地管理法》中關(guān)于改革征地程序方面，要提前公告，縮小征地范圍，要保障國家重要領(lǐng)域用地的需求，省、自治區、直轄市人民政府在征地批準權限內批準農用地轉用的，一般不再以征地審批的形式出現。最終征收土地要按片區綜合地價(jià)進(jìn)行補償，要保障農民原來(lái)的收入水平不降低，這是“第一塊地”。

“第二塊地”是集體建設用地的入市改革?，F在這點(diǎn)也已明確：集體經(jīng)營(yíng)性建設用地允許入市、直接入市。

“第三塊地”是宅基地制度的改革，核心是保護宅基地的集體所有權，保障農戶(hù)宅基地的資格權，保障農民房屋的財產(chǎn)權，退出有償、下放審批管理制度，探索多種形式，保障農民戶(hù)有所居，這是新《土地管理法》三個(gè)最重要的方面。

關(guān)于探索，投融資最關(guān)心的農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市，而這個(gè)應當講非常明確，就是可以入市。那么集體經(jīng)營(yíng)性建設用地的話(huà)，它集中體現在這三個(gè)允許上，《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見(jiàn)》中間明確，允許集體建設經(jīng)營(yíng)性用地入市，允許就地或異地調整入市，允許村集體在農民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設用地入市，那么必須要注意的是集體經(jīng)營(yíng)性建設用地的使用權和地上建構筑物的所有權是房地一體、集中入市的，但近年來(lái)試點(diǎn)地區也創(chuàng )新出許多探索路徑。

德泓金融研究所在關(guān)于農村土地管理制度改革方面的調研中也獲取到了一些創(chuàng )新案例（注：以下案例為試點(diǎn)地區創(chuàng )新實(shí)踐，在全國范圍內不通用）。

案例一：成都市郫都區發(fā)揮農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地“入市改革”試點(diǎn)地區政策優(yōu)勢，以保障農民收益為原則，探索農用地整治（生產(chǎn)空間綜合整治）及集體建設用地整理（生活空間綜合整治）改革實(shí)踐路徑。農用地整治（生產(chǎn)空間綜合整治）實(shí)現農用地流轉過(guò)程中集體所有權、農戶(hù)承包權、土地經(jīng)營(yíng)權“三權分置”，建立土地經(jīng)營(yíng)權流轉期限為五年以上的可向機構申請土地經(jīng)營(yíng)權登記，農戶(hù)的土地承包經(jīng)營(yíng)權有償退出機制。集體建設用地整理（生活空間綜合整治）通過(guò)農村宅基地整理、低效閑置建設用地整理、工礦廢棄地整理等形式，探索實(shí)現了以宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”為重點(diǎn)引導農村居民依法自愿有償退出宅基地并進(jìn)行貨幣化安置。最終實(shí)現以集體經(jīng)營(yíng)性建設用地性質(zhì)轉變?yōu)榛A，其使用權和地上建筑物所有權房地一體、分割轉讓為路徑，房地一體不動(dòng)產(chǎn)權轉移登記為確權的有償退出機制。

案例二：貴州省湄潭縣，發(fā)揮農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地“入市改革”試點(diǎn)地區政策優(yōu)勢，以保障農民收益為原則，探索調整入市、分割“兩入市”改革實(shí)踐路徑。該地區集體經(jīng)營(yíng)性建設用地可以就地入市、調整入市，對于集體經(jīng)營(yíng)性建設用地地塊邊界不清晰的，可以跨村集體調整，把其他村的集體經(jīng)營(yíng)性建設用地土地調整來(lái)本集體統一入市。探索分割入市方面，傳統的農村集體經(jīng)營(yíng)性建設土地入市是不能分割入市的，但是該地區探索把一個(gè)宅基地分成兩塊，農民自用一塊保留宅基地性質(zhì)，把另一塊轉換為集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市，農民那塊保證農民使用，切割出來(lái)一塊由政府確權農民有償退出，這對宅基地調整為集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市一個(gè)重大的突破。

案例三：江西省余江縣探索農民宅基地有償使用全縣流轉新模式。從法律上來(lái)講，宅基地是本集體經(jīng)濟組織為本集體經(jīng)濟組織成員提供的一塊無(wú)償使用的土地，供給建設自己使用的住宅這是無(wú)償的。而且，宅基地是本集體經(jīng)濟組織對本集體經(jīng)濟組織成員成立的，歸集體經(jīng)濟組織的集體所有，只能在本集體經(jīng)濟組織內和本集體經(jīng)濟組織成員內流轉。江西余江顯化了宅基地財產(chǎn)權。通過(guò)開(kāi)展房地一體的不動(dòng)產(chǎn)登記,實(shí)現“多占有償”、“選位有償”、“退出有償”等方式有效保障農民合法宅基地權益。對一戶(hù)多宅和超面積用宅實(shí)現有償使用,實(shí)行宅基地在全縣范圍流轉、出租，并協(xié)同開(kāi)展農用房抵押貸款等普惠金融方式，增加了農民財產(chǎn)性收入，提升了宅基地資產(chǎn)價(jià)值。

案例四：浙江省德清縣探索“點(diǎn)狀供地”方式解決民宿文游項目用地難問(wèn)題。民宿文游項目采用傳統整片式供地方式，占地較大，供地緊張，以及農地變性、占補平衡指標等問(wèn)題突出，另外民宿文旅項目關(guān)注生態(tài)、景觀(guān)的保護與呈現，建筑容積率低、體量小而分散，按傳統的成片供地，土地利用率低，開(kāi)發(fā)成本高。德清縣以莫干山“裸心谷”特色民俗項目為代表，通過(guò)“點(diǎn)狀供地”將項目用地區分為永久性建設用地和生態(tài)保留用地，其中永久性建設用地建多少供多少，公開(kāi)出讓確權，剩余部分可只征不轉，按租賃、劃撥、托管等方式供項目業(yè)主使用。這種“點(diǎn)狀供地”方式既盤(pán)活了土地資產(chǎn)，釋放了鄉村土地管理壓力，又為投資方確保了投資的可靠性，節約了開(kāi)發(fā)成本。

農村土地管理制度改革意在破除我國長(cháng)期存在的包括國有土地、集體土地在內的二元體制障礙，助力早日實(shí)現城鄉融合一體化發(fā)展，使城鄉互為市場(chǎng)、互補短板、互為資源，互相服務(wù)，那么關(guān)于城鄉融合一體化發(fā)展的探索是否會(huì )實(shí)現城鄉住房的融通？是否會(huì )實(shí)現城鄉統一的住房制度？這些帶有頂層設計的問(wèn)題，我們相信隨著(zhù)農村土地管理制度改革的不斷推進(jìn)與深入，未來(lái)將一定會(huì )得到合理、有序的解決。