德泓咨詢(xún)干貨丨第九期： 醫養康養課題 養老項目不同土地類(lèi)型的開(kāi)發(fā)途徑分析

縱觀(guān)國內養老項目的開(kāi)發(fā)建設，涉及到多種不同的土地類(lèi)型，如劃撥用地、出讓用地、存量建設用地、合適的商業(yè)用地、旅游用地以及集體建設用地等，不同的用地類(lèi)型其相應的開(kāi)發(fā)途徑也是不同的。本文簡(jiǎn)要分析各種土地類(lèi)型的相應開(kāi)發(fā)路徑，為后續養老項目選址及開(kāi)發(fā)建設提供借鑒思路。

一、新增建設用地

（一）政策依據

《養老服務(wù)設施用地指導意見(jiàn)》（國土資廳發(fā)〔2014〕11號）文中明確規定，專(zhuān)門(mén)為老年人提供生活照料、康復護理、托管等服務(wù)的房屋和場(chǎng)地設施占用土地，可確定為養老服務(wù)設施用地。老年酒店、賓館、會(huì )所、商場(chǎng)、俱樂(lè )部等商業(yè)性設施占用土地，不屬于本《意見(jiàn)》中的養老服務(wù)設施用地。

2015年十部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于鼓勵民間資本參與養老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》中，明確鼓勵將政府投資舉辦的養老機構特別是新建機構，在明晰產(chǎn)權的基礎上，通過(guò)公開(kāi)招投標，以承包、聯(lián)營(yíng)、合資、合作等方式，交由社會(huì )力量來(lái)運營(yíng)，實(shí)現運行機制市場(chǎng)化。有條件的地方，可穩妥開(kāi)展把專(zhuān)門(mén)面向社會(huì )提供經(jīng)營(yíng)性服務(wù)的公辦養老機構轉制成為企業(yè)或社會(huì )組織的試點(diǎn)工作，完善法人治理結構。

（二）拿地方式

非營(yíng)利性養老服務(wù)設施的可以通過(guò)劃撥方式供地?！秳潛苡玫啬夸洝罚▏临Y源部令第9號）中明確規定，“(十)非營(yíng)利性社會(huì )福利設施用地”項下“3.老年人社會(huì )福利設施”屬于劃撥用地范圍。此處非營(yíng)利性養老服務(wù)設施應當包括民間資本舉辦的非營(yíng)利性養老服務(wù)機構和政府舉辦的養老機構的養老服務(wù)設施。民間資本舉辦的非營(yíng)利性養老服務(wù)機構，經(jīng)養老主管部門(mén)認定后同意變更為營(yíng)利性養老服務(wù)機構的，其養老服務(wù)設施用地應當報經(jīng)市、縣人民政府批準后，可以辦理協(xié)議出讓?zhuān)ㄗ赓U）土地手續，補繳土地出讓金（租金）。但法律法規規章和原《國有建設用地劃撥決定書(shū)》明確應當收回劃撥建設用地使用權的除外。

營(yíng)利性養老服務(wù)設施應當通過(guò)有償的方式取得國有建設用地使用權，但仍然屬于需要給予政策扶持的范圍，保障優(yōu)先供應。國土部2014年11號文中明確規定，營(yíng)利性養老服務(wù)設施用地，應當以租賃、出讓等有償方式供應，原則上以租賃方式為主。土地出讓?zhuān)ㄗ赓U）計劃公布后，同一宗養老服務(wù)設施用地有兩個(gè)或者兩個(gè)以上意向用地者的，應當以招標、拍賣(mài)或者掛牌方式供地。以招標、拍賣(mài)或者掛牌方式供應養老服務(wù)設施用地時(shí)，不得設置要求競買(mǎi)人具備相應資質(zhì)、資格等影響公平公正競爭的限制條件。為降低營(yíng)利性養老服務(wù)機構的建設成本，鼓勵租賃供應養老服務(wù)設施用地，各地可制訂養老服務(wù)設施用地以出租或先租后讓供應的鼓勵政策和租金標準，明確相應的權利和義務(wù)，向社會(huì )公開(kāi)后執行。

關(guān)于土地使用年限。養老服務(wù)設施用地以劃撥方式供應的，劃撥?chē)型恋厥褂脵鄾](méi)有使用期限限制；以出讓方式供應的，建設用地使用權出讓年限按最高不超過(guò)50年確定；以租賃方式供應的，租賃年限在合同中約定，最長(cháng)租賃期限不得超過(guò)同類(lèi)用途土地出讓最高年期。

（三）開(kāi)發(fā)途徑

國家專(zhuān)門(mén)制訂了劃撥用地目錄，只有屬于該目錄下的用地項目且符合其他申請條件的，才可以申請劃撥土地。在國有土地上建設的非營(yíng)利性養老機構，用地屬于公共管理與公共服務(wù)用地中的醫衛慈善用地，因其具有公益性和福利性，建設單位可以通過(guò)申請無(wú)償劃撥的形式取得土地。

一般公辦公營(yíng)、公辦民營(yíng)等非營(yíng)利性養老機構的用地屬于劃撥性質(zhì)，地類(lèi)為A6。

對于公辦民營(yíng)養老項目，政府為投資建設主體，持有養老機構的產(chǎn)權，養老機構可享受民政系統按床位給予的建設補貼和運營(yíng)補貼。一般政府會(huì )通過(guò)公開(kāi)招投標等方式選定專(zhuān)業(yè)化的運營(yíng)機構負責項目的運營(yíng)和管理，運營(yíng)機構享有一定期限的經(jīng)營(yíng)管理權，通過(guò)收取租金及服務(wù)費以及獲得慈善捐贈、政府補貼等方式取得收益。

同時(shí)，建設單位可以利用自身積累的資金、技術(shù)、人才等方面優(yōu)勢，通過(guò)股份合作制、PPP、BOT、公辦民營(yíng)等不同形式與政府相關(guān)部門(mén)合作，參與公立養老機構的建設或運營(yíng)管理。

1、配建養老服務(wù)設施

關(guān)于供地形式。新建城區和居?。ㄐ。﹨^按規定配建養老服務(wù)設施，依據規劃用途可以劃分為不同宗地的，應當先行分割成不同宗地，再按宗供應；不能分宗的，應當明確養老服務(wù)設施用地、社區其他用途土地的面積比例和供應方式。

關(guān)于配建的標準。國發(fā)35號文規定，各地在制定城市總體規劃、控制性詳細規劃時(shí)，必須按照人均用地不少于0.1平方米的標準，分區分級規劃設置養老服務(wù)設施。凡新建城區和新建居?。ㄐ。﹨^，要按標準要求配套建設養老服務(wù)設施，并與住宅同步規劃、同步建設、同步驗收、同步交付使用。

新建城區和居?。ㄐ。﹨^按規定配建養老服務(wù)設施用地，應當在《國有建設用地使用權出讓合同》或《國有建設用地劃撥決定書(shū)》中予以特別說(shuō)明，應明確配建的面積、容積率、開(kāi)發(fā)投資條件和開(kāi)發(fā)建設周期，以及建成后交付、運營(yíng)、管理、后續監管的方式等。

2、單獨新建養老服務(wù)項目

新建養老服務(wù)機構項目用地涉及新增建設用地，符合土地利用總體規劃和城鄉規劃的，應當在土地利用年度計劃指標中優(yōu)先予以安排。

關(guān)于供地標準。新建養老服務(wù)設施用地依據規劃單獨辦理供地手續的，其宗地面積原則上控制在3公頃以下。有集中配建醫療、保健、康復等醫衛設施的，不得超過(guò)5公頃。

關(guān)于土地用途。養老服務(wù)設施用地在辦理供地手續和土地登記時(shí)，土地用途應確定為醫衛慈善用地。

二、存量建設用地

（一）政策依據

國土資源部《養老服務(wù)設施用地指導意見(jiàn)》（國土資廳發(fā)〔2014〕11號）提出：企業(yè)單位利用自有用地建設的營(yíng)利性養老機構，采取協(xié)議出讓的方式供地。

鼓勵盤(pán)活存量用地用于養老服務(wù)設施建設。對營(yíng)利性養老服務(wù)機構利用存量建設用地從事養老設施建設，涉及劃撥建設用地使用權出讓?zhuān)ㄗ赓U）或轉讓的，在原土地用途符合規劃的前提下，可不改變土地用途，允許補繳土地出讓金（租金），辦理協(xié)議出讓或租賃手續。

在符合規劃的前提下，在已建成的住宅小區內增加非營(yíng)利性養老服務(wù)設施建筑面積的，可不增收土地價(jià)款；后續調整為營(yíng)利性養老服務(wù)設施的，應補繳相應土地價(jià)款。

（二）出讓方式

企業(yè)單位利用自有的建設用地來(lái)建設營(yíng)利性養老機構，首先要符合規劃用途，先要在規劃部門(mén)調整規劃用途做養老設施用地A6，然后進(jìn)行土地出讓。

如果以企業(yè)單位自己或企業(yè)單位與其下屬的全資子公司合作成立的公司為主體，一般采用協(xié)議出讓方式供地；

如果企業(yè)單位與其他非自己所屬的公司合作成立的公司為主體拿地，一般需要走招拍掛程序出讓。

注：對于如果有合作方，而合作方是否為自己所屬的公司，只需要企業(yè)單位出具證明即可。

（三）開(kāi)發(fā)途徑

企業(yè)可與擁有土地的相關(guān)單位（尤其是國企）成立合資公司共同開(kāi)發(fā)、運營(yíng)養老項目，在符合規劃條件下，通過(guò)一定的拿地主體操作，協(xié)議出讓獲得土地?；蛘咭宰赓U、收購土地等形式單獨進(jìn)行開(kāi)發(fā)及運營(yíng)，從而大大降低用地成本。但在拿地主體上有所限制。

三、合適的商業(yè)用地

（一）政策

鼓勵社會(huì )資本對企業(yè)廠(chǎng)房、商業(yè)設施及其他可利用的社會(huì )資源進(jìn)行整合和改造，用于養老服務(wù)。

（二）出讓方式

1、利用增量的商業(yè)用地做養老，主要是走招拍掛程序拿地；利用增量商業(yè)用地做養老，成本會(huì )比較高，而且需要走招拍掛程序拿地，建議謹慎。但是如果收購成本低廉的商業(yè)設施做改擴建，還是可行的。

2、企業(yè)自有的存量商業(yè)用地做養老，屬于企業(yè)自有用地范疇，可以協(xié)議出讓?zhuān)郧敖?jīng)過(guò)招拍掛拿的商業(yè)用地做養老，需要收儲重新走招拍掛程序。對于酒店用地也是一樣，凡是經(jīng)過(guò)招拍掛程序拿到的酒店用地，改變性質(zhì)后，需收儲重新走招拍掛出讓?zhuān)绻瞧髽I(yè)自有酒店用地，可以協(xié)議出讓。

3、存量的現有商業(yè)設施（或酒店等），不拆除，只是改造成養老，并不需要走國土部門(mén)的協(xié)議出讓或招拍掛流程，通過(guò)規劃部門(mén)的控規調整及民政部門(mén)的許可即可。

（三）開(kāi)發(fā)途徑

借鑒酒店式公寓的經(jīng)營(yíng)管理模式開(kāi)發(fā)養老項目，所謂合適的用地是指要考慮老人對醫療、環(huán)境、交通等特殊的需要，這是有別于一般酒店式公寓的地方。

土地取得方式一般是以商業(yè)辦公用途立項，通過(guò)招拍掛的形式獲取土地，其盈利模式為“出售+租賃+物業(yè)管理服務(wù)”。

一般按照酒店式公寓（產(chǎn)權式酒店）的形式進(jìn)行規劃建設，物業(yè)持有者可以將酒店式公寓出售（一般可以辦理產(chǎn)權證），也可持有通過(guò)租賃的方式收取租金。不論是出售還是租賃，物業(yè)持有人需成立運營(yíng)管理公司提供統一管理和服務(wù)，收取相應的物業(yè)管理費。

需要注意的是，因為商業(yè)用地的使用年限為40年，而《物權法》第149條規定：非住宅建設用地使用權期間屆滿(mǎn)后的續期，依照法律規定辦理。該土地上的房屋及其它不動(dòng)產(chǎn)的歸屬，有約定的，按照約定；沒(méi)有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規的規定辦理?？梢?jiàn)對于商業(yè)用地使用年限屆滿(mǎn)后的自動(dòng)續期問(wèn)題法律規定比較模糊。

另外一個(gè)不利因素是，商業(yè)用地的日常生活成本較高，水電費均按照工商業(yè)計價(jià)，這一定程度上抬高了開(kāi)發(fā)企業(yè)的運營(yíng)成本。

四、合適的旅游用地

（一）出讓方式

旅游項目做養老，仍然是遵守以前經(jīng)過(guò)招拍掛的旅游用地做養老，改變土地性質(zhì)后仍然要招拍掛出讓?zhuān)瓉?lái)為企業(yè)自有或協(xié)議出讓的旅游用地，可以協(xié)議出讓。旅游項目房間設施改造成養老用房的，得到民政部門(mén)和規劃部門(mén)許可，可以不經(jīng)過(guò)國土部門(mén)。

（二）開(kāi)發(fā)途徑

旅游用地是可以作為養老項目的土地類(lèi)型之一。此模式用地性質(zhì)為旅游用地，通常是以旅游項目立項獲取土地，使用年限為40年。土地取得方式根據建設內容的性質(zhì)進(jìn)行區分，涉及老年住宅建設的，以招拍掛的出讓方式取得國有建設用地。周邊的景觀(guān)可以利用集體林地、農用地進(jìn)行建設。盈利方式為租金+房?jì)r(jià)款+服務(wù)費+物業(yè)管理費?？蛻?hù)對象主要針對身體健康且具有一定經(jīng)濟實(shí)力的老年人，使其有機會(huì )進(jìn)行候鳥(niǎo)式的旅游、療養。

此種模式依托特定地區本身具有的自然風(fēng)光資源或旅游景區資源，將其與養老產(chǎn)業(yè)相結合，設計適合老年人的旅游路線(xiàn)或是在臨近環(huán)境優(yōu)美的風(fēng)景區建立養老社區、俱樂(lè )部或度假酒店，并提供各式旅游休閑服務(wù)，從其性質(zhì)來(lái)看多為經(jīng)營(yíng)性（營(yíng)利性）的模式。

五、閑置的工業(yè)用地

（一）政策

企事業(yè)單位、個(gè)人對城鎮現有空閑的廠(chǎng)房、學(xué)校、社區用房等進(jìn)行改造和利用，興辦養老服務(wù)機構，經(jīng)規劃批準臨時(shí)改變建筑使用功能從事非營(yíng)利性養老服務(wù)且連續經(jīng)營(yíng)一年以上的，五年內可不增收土地年租金或土地收益差價(jià)，土地使用性質(zhì)也可暫不作變更。

鼓勵社會(huì )資本對企業(yè)廠(chǎng)房、商業(yè)設施及其他可利用的社會(huì )資源進(jìn)行整合和改造，用于養老服務(wù)。

（二）出讓方式

1、對于存量的工業(yè)/倉儲用地，包括企業(yè)自有的、協(xié)議出讓的工業(yè)用地，拆除廠(chǎng)房后，建設養老項目，可通過(guò)協(xié)議出讓的方式供地。

2、對于存量的現有廠(chǎng)房，改造為養老設施，只需要規劃和民政部門(mén)批準即可，不需要經(jīng)過(guò)土地部門(mén)。

3、對于增量工業(yè)用地，不允許在招拍掛后改變工業(yè)用地性質(zhì)。對于具有歷史遺留問(wèn)題的增量工業(yè)用地，可以先收儲，將用地性質(zhì)改為A6機構養老設施用地后，再走招拍掛程序供地。

（三）開(kāi)發(fā)途徑

通過(guò)將企業(yè)（尤其是國企）閑置的廠(chǎng)房、倉儲用地等存量工業(yè)用地用于養老項目的建設，也是一種有效降低開(kāi)發(fā)成本的開(kāi)發(fā)方式。投資方可以收購企業(yè)自有的（協(xié)議出讓?zhuān)┕I(yè)用地，或閑置的廠(chǎng)房，如果需要拆除廠(chǎng)房重新調整指標，則需要走協(xié)議出讓程序，如果在現有廠(chǎng)房基礎上改造擴建，只需要獲得規劃部門(mén)及民政部門(mén)批準即可。

六、空閑的社會(huì )資源

（一）政策

國土資源部《養老服務(wù)設施用地指導意見(jiàn)》（國土資廳發(fā)〔2014〕11號）提出：企事業(yè)單位、個(gè)人對城鎮現有空閑的廠(chǎng)房、學(xué)校、社區用房等進(jìn)行改造和利用，興辦養老服務(wù)機構，經(jīng)規劃批準臨時(shí)改變建筑使用功能從事非營(yíng)利性養老服務(wù)且連續經(jīng)營(yíng)一年以上的，五年內可不增收土地年租金或土地收益差價(jià)，土地使用性質(zhì)也可暫不作變更。

（二）出讓方式

對學(xué)校、社區用房、或醫院等其他可以利用的社會(huì )資源，存量用房進(jìn)行改造利用，興辦養老機構，需征得相關(guān)部門(mén)批準（規劃、醫療、教育、民政部門(mén)）許可后改變建筑使用功能，不需要走國土局出讓程序。

但涉及到教育用地、醫療用地（凈地）轉變性質(zhì)建設養老項目的，根據其是否涉及到企業(yè)自有用地還是新增用地來(lái)操作，企業(yè)自有的教育、醫療等，適用于自有用地協(xié)議出讓。新增的仍然走招拍掛出讓程序。

（三）開(kāi)發(fā)途徑

可供利用來(lái)做養老的資源比較多，學(xué)校、醫院，社區用房，同時(shí)，公司也可以與相關(guān)企事業(yè)單位合作，以整合、置換、轉變用途、租賃等方式，對其舉辦的各類(lèi)培訓中心、活動(dòng)中心、度假村、療養院、招待所等資源進(jìn)行改造，用于養老項目的建設。

但是這些類(lèi)型主要是改造改建方式比較受到政策支持，主要采用收購股權或資產(chǎn)，對現有的設施進(jìn)行改造，開(kāi)發(fā)建設養老項目。

如果涉及相關(guān)用地開(kāi)發(fā)建設，則需要分情況：涉及自有用地的，按照自有用地的政策規定，協(xié)議出讓。涉及公開(kāi)市場(chǎng)招拍掛拿地則采用招拍掛形式出讓。

優(yōu)點(diǎn)：只需要規劃、民政等相關(guān)部門(mén)批準，不需要改變土地性質(zhì)，不需要走國土局公開(kāi)市場(chǎng)出讓程序。

缺點(diǎn)：只能改造，不能拆除重建，如果重建，調整指標，國土部門(mén)走出讓程序。

七、集體建設用地

（一）政策

國土資源部《養老服務(wù)設施用地指導意見(jiàn)》（國土資廳發(fā)〔2014〕11號）提出：對于農村集體經(jīng)濟組織可依法使用本集體所有的土地為本集體經(jīng)濟組織內部成員興辦非營(yíng)利性養老服務(wù)設施。民間資本舉辦的非營(yíng)利性養老機構與政府舉辦的養老機構可以依法使用農民集體所有土地。

《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》（國發(fā)〔2013〕35號）進(jìn)一步明確，要“切實(shí)加強農村養老服務(wù)”，要求“依托行政村、較大自然村，充分利用農家大院等，建設日間照料中心、托老所、老年活動(dòng)站等互助性養老服務(wù)設施”；“鼓勵城市資金、資產(chǎn)和資源投向農村養老服務(wù)”；“民間資本舉辦的非營(yíng)利性養老機構與政府舉辦的養老機構享有相同的土地使用政策，可以依法適用國有劃撥土地或者農民集體所有的土地”。

十八屆三中全會(huì )通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出要建立城鄉統一的建設用地市場(chǎng)，在符合規劃和用途管制的前提下，允許農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權同價(jià)。

縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制?！翱s小征地范圍”就是在城市規劃區以外的非公益性建設用地，使用農村集體建設用地的，可以采用只轉不征的方式獲得土地。目前國家正在天津、重慶、沈陽(yáng)、武漢、長(cháng)沙、成都進(jìn)行縮小征地范圍的試點(diǎn)，探索合理界定征地范圍以及除商品住宅外的非公益性項目使用農村集體土地的用地取得方式等事項，一定程度上突破了建設項目原來(lái)只可以使用國有土地的限制。

（二）開(kāi)發(fā)途徑

當前養老服務(wù)設施用地使用集體土地主要分為以下兩種情形：

第一種情形：興建非營(yíng)利性鄉(鎮)村養老服務(wù)設施可以依法使用集體建設用

第二種情形：其他興建非營(yíng)利性養老服務(wù)設施需要集體建設用地的，需要有集體建設用地流轉政策和相應的養老政策支持。

具體開(kāi)發(fā)模式如下：

1、開(kāi)發(fā)企業(yè)自主開(kāi)發(fā)模式

在此模式下，開(kāi)發(fā)企業(yè)需按照國家和當地有關(guān)集體土地流轉的規定，通過(guò)土地轉讓?zhuān)Ц掇D讓費用從集體經(jīng)濟組織處取得一定期限的集體建設用地使用權后，方可進(jìn)行養老機構的開(kāi)發(fā)建設。

在這種開(kāi)發(fā)模式下，集體經(jīng)濟組織并不參與養老地產(chǎn)的開(kāi)發(fā)建設，只是作為集體建設用地使用權的轉讓主體，會(huì )向開(kāi)發(fā)企業(yè)讓渡集體建設用地使用權。

至于具體的讓渡方式，則需視當地政策而定。如村集體與企業(yè)簽訂土地轉讓合同，收取土地流轉費用，企業(yè)取得土地使用權。但這種模式現階段無(wú)法實(shí)施。

2、集體經(jīng)濟組織自主開(kāi)發(fā)模式

《養老服務(wù)設施用地指導意見(jiàn)》第9條規定，集體經(jīng)濟組織可依法使用本集體建設用地為本集體經(jīng)濟組織內部成員興辦非營(yíng)利性養老服務(wù)設施。據此，集體經(jīng)濟組織也可以選擇自主開(kāi)發(fā)養老地產(chǎn)。

3、開(kāi)發(fā)企業(yè)與集體經(jīng)濟組織合作開(kāi)發(fā)模式

一般來(lái)講，在該模式下，由集體經(jīng)濟組織提供項目用地，開(kāi)發(fā)企業(yè)提供開(kāi)發(fā)資金，合作進(jìn)行養老地產(chǎn)的開(kāi)發(fā)建設。就具體的合作方式而言，主要采用定向出讓基礎上的委托開(kāi)發(fā)建設+委托運營(yíng)管理模式。

所謂定向出讓基礎上的委托開(kāi)發(fā)建設和運營(yíng)管理模式，即首先由土地管理部門(mén)對集體產(chǎn)業(yè)用地進(jìn)行收儲后，將項目地塊性質(zhì)變更為國有建設用地，然后再將土地使用權定向出讓給集體產(chǎn)業(yè)用地的原土地所有權人，即村集體經(jīng)濟組織或村集體經(jīng)濟組織興辦的企業(yè)(下稱(chēng)“項目公司”)。在村集體經(jīng)濟組織或項目公司繳清項目地塊的土地出讓金、契稅等相關(guān)費用后，村集體經(jīng)濟組織或項目公司將持有項目地塊的國有建設用地土地使用權及開(kāi)發(fā)建設權益。而在村集體經(jīng)濟組織或項目公司持有項目地塊土地使用權的基礎上，投資人將與村集體經(jīng)濟組織或項目公司進(jìn)行合作，通過(guò)委托代建及運營(yíng)管理的方式，共同合作開(kāi)發(fā)建設及運營(yíng)養老項目。

另外，該模式下也可以考慮由企業(yè)出資金，以租賃、入股、合作開(kāi)發(fā)等多種方式取得土地，與村集體合作開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)性養老服務(wù)設施。一方面可以解決村集體自身的養老福利需求，另一方面投資者也可自行對外經(jīng)營(yíng)（規模有限）以獲得收益。盈利模式為租賃+物業(yè)管理服務(wù)，按照酒店式公寓的形式進(jìn)行規劃建設，物業(yè)持有人成立運營(yíng)管理公司提供統一管理和服務(wù)，收取相應的物業(yè)管理費。與集體經(jīng)濟組織合作開(kāi)發(fā)養老項目，雖然并不能完全獲得地上物的所有權，但可以通過(guò)合資合作的方式與集體經(jīng)濟組織共同擁有地上物產(chǎn)權。

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由于目前集體經(jīng)營(yíng)性建設用地的流轉仍在試點(diǎn)中，《土地管理法》等相關(guān)現有法律并未做出修改，集體土地的流轉還有待時(shí)日。因此，該模式今后將隨著(zhù)農村集體建設用地確權、三權分置、集體土地流轉的試點(diǎn)推廣而逐步興起，目前該模式尚無(wú)法實(shí)施（現階段政策規定只能興辦非營(yíng)利性養老服務(wù)設施）。

優(yōu)點(diǎn)：

項目用地成本低廉，手續相對簡(jiǎn)單，用地性質(zhì)不用改變。太申祥和、金手杖等養老項目均是利用集體建設用地做養老項目。

缺點(diǎn)：

1、主體只能為農村集體經(jīng)濟組織。即農村集體經(jīng)濟組織負責養老項目的證照辦理及對外法律簽訂，即使民營(yíng)資本與農村集體經(jīng)濟組織合資運營(yíng)，民營(yíng)資本為大股東，項目的主體還是農村集體經(jīng)濟組織。

2、在農村集體用地上建設的養老項目，規模受到限制。規模是按照本集體經(jīng)濟組織內部成員數來(lái)規劃床位數的，即服務(wù)的老人范圍的限定在本村集體內或最多輻射到周邊區域，具體床位數由民政局及規劃部門(mén)確定。

3、目前農村集體用地上僅能設立非營(yíng)利性機構。對于“民間資本舉辦的非營(yíng)利性養老機構與政府舉辦的養老機構可以依法使用農民集體所有土地”目前尚沒(méi)有細則可以執行。因為民間資本舉辦非營(yíng)利性養老機構，主體并不明確，是指民間資本參與集體經(jīng)濟組織，還是指民間資本可以自己來(lái)辦養老，均不明確，同時(shí)由于目前土地無(wú)法流轉至民間資本名下，因此，民間資本自己使用農村集體所有土地來(lái)建設營(yíng)利性養老機構，目前還無(wú)法實(shí)施。

結論

養老項目屬于國家鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)類(lèi)別，本身帶有一定的公益性質(zhì)，因此國家除了土地政策外，還相繼在金融、稅費、財政、項目審批、勞動(dòng)就業(yè)等多方面都給予了充分的政策扶持。各個(gè)地方為落實(shí)國務(wù)院文件要求，也都結合本地實(shí)際又出臺了很多具體養老項目扶持政策。所以具體的養老服務(wù)項目能夠享受包括土地政策在內的哪些支持措施，還需要結合項目所在地的政策情況進(jìn)行具體的項目開(kāi)發(fā)途徑分析。