政策解讀｜國辦20號文后基建投融資發(fā)展方向

上周?chē)k發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財政體制改革工作的指導意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)20號文），可以看作是對未來(lái)地方財政管理體制的一個(gè)重磅性文件，文件旨在充分調動(dòng)省級以下各級政府活力，幫助市縣化解“三?！眽毫?、減輕基層財政困難。文件內容不僅對省級財政管理做出相應約束，同時(shí)也對地方財政隱性債務(wù)管理，城投平臺公司發(fā)展方向都產(chǎn)生了一定的影響，本文將通過(guò)對文件內容的解讀來(lái)分析未來(lái)財政管理體制以及城投發(fā)展方向等。

一、文件出臺背景

我國自1994年，開(kāi)始實(shí)行分稅制財政體制改革，改革以來(lái)，中央對地方的財政體制基本趨于穩定，然而，省以下各級政府并沒(méi)有形成統一的省以下財政體制，各省根據自身的經(jīng)濟發(fā)展情況和歷史特點(diǎn)，形成了一省一形式的省以下財政體制。

目前來(lái)看，這種“一省一式”的模式，也導致縱向和橫向財政不平衡等諸多負面情況，比如有些省級政府為了加強對基層政府的控制和管理，在事權、財權的劃分及轉移支付制度方面就出現了不夠清晰、不夠規范的情況，長(cháng)久以往就出現了基層承擔了過(guò)多的事權，卻沒(méi)有匹配對等的財力保障，所以地方一級政府也難以發(fā)揮其應有的政府職能，不能有效足額地提供公共產(chǎn)品。一些中西部地區的縣級，比如東北的鶴崗、四川的資陽(yáng)縣已經(jīng)出現了財政重組的現象，這些地區的財政如果不考慮上級財政的轉移支付資金，僅靠自身的財力，別說(shuō)完成民生保障任務(wù)，連維持正常運轉的需要都是困難重重。另外還有些地方政府為了短期績(jì)效大搞形象工程，比如轟動(dòng)一時(shí)的獨山縣的水司樓、荊州的關(guān)公像都造成了巨大的財政資源浪費?；诖?，完善省以下財政體制，厘清事權與支出責任就顯得尤為迫切。

同時(shí)，再考慮到當前疫情疊加下的經(jīng)濟增速放緩，地方政府債務(wù)剛性約束依然沒(méi)有放松，城投平臺融資渠道等諸多復雜局面，本次20號文的出臺，對當下的指導意義更值得深入解讀。

二、省級調控能力進(jìn)一步加強

1、財政事權與支出責任的合理優(yōu)化

政府間財政事權的劃分要兼顧效率與公平，本次20號文按照外部性原則與財力與支出責任相匹配原則，厘清省級財力事權分配，簡(jiǎn)而言之就是弄清楚省以下政府的“事該誰(shuí)來(lái)干，錢(qián)該誰(shuí)來(lái)出”的問(wèn)題。

（1）外部性原則：外部性較強的或者需要跨區域統籌協(xié)調的事務(wù)，比如科教民生、區域生態(tài)環(huán)境綜合整治、國土規劃等事務(wù)由省級政府承擔事權和支出責任。而像社會(huì )公共治安、城鄉建設、農村公路等貼近人民生活并且信息復雜度相對較高的事務(wù)由市縣級政府承擔事權和支出責任。

（2）財力與支出責任相匹配原則：本次20號文對省以下各級財政支出責任分擔比例不再一刀切，而是要充分考慮到各地經(jīng)濟發(fā)展現狀、財政自給率變化、保障標準調整等情況適時(shí)調整。

同時(shí)《意見(jiàn)》還明確上級財政委托下級履行的財政事權時(shí)，資金安排要足額，不得轉嫁支出責任或者變相增加下級支出責任。

2、明確收入劃分原則，保障事權與財權相當

地方財政在履行財政事權的時(shí)候，如果沒(méi)有財政收入做支撐，不可避免會(huì )影響到執行的效果，也無(wú)法履行相應的財政事權。本次20號文按照流動(dòng)性與地域屬性作為省級、市縣級收入劃分重要依據。

對于稅基流動(dòng)性較強的、年度間收入波動(dòng)較大、區域間分布不均的，比如消費稅、企業(yè)所得稅作為省級收入或由省級分享較高比例。對于稅基較為穩定，地域屬性較為明顯的稅收收入，比如城市維護建設稅、契稅作為市縣級收入或者由市縣級分享更高比例。

對于非稅收入，如土地出讓金的收入，20號文并沒(méi)有給出統一的劃分標準，不過(guò)從長(cháng)遠看，按照政策導向，非稅收入也會(huì )逐步規范化。

3、實(shí)現“全省一盤(pán)棋”，完善省以下轉移支付

由于地理位置、資源稟賦、初始政策差異等的不同，造成了同一個(gè)省內不同縣市經(jīng)濟發(fā)展的差異，比如廣東、福建等經(jīng)濟強省份，以及山西等資源大省，各市縣之間的經(jīng)濟發(fā)展水平不一，人均可用財力和公共產(chǎn)品提供差距十分巨大。

為了促進(jìn)區域間均衡發(fā)展，保障基本民生功能，20號文也強化了省級調控能力：

（1）明確對鐵路、金融、電力、石油、高速公路等領(lǐng)域稅費收入可作為省級收入，也可在相關(guān)市縣間合理分配。通常來(lái)看，金融等行業(yè)企業(yè)注冊地所在城市通常為省會(huì )或者經(jīng)濟強市，相關(guān)稅費收歸省級分配，如果在相關(guān)市縣間合理分配，這些企業(yè)注冊地所在城市的財政實(shí)力會(huì )受到一定程度的影響。與此同時(shí)，弱縣市有了承接更多省級轉移收入的可能，對提升區域內財政能力會(huì )有明顯的幫助。

（2）資源稅籌集財政收入的職能是不容忽視的，20號文提出省級可參與資源稅收入分享，畢竟資源屬于全民所享有的共同資源，如果資源全部由屬地所有，并不利于區域協(xié)調發(fā)展，而且在一定程度上還加劇了資源聚集度與地區發(fā)展之間的矛盾。通過(guò)省級政府參與資源稅收入分享，將資源稅收入分配給需要財政支持的地區，在一定程度上可以使區域間發(fā)展更為均衡。

（3）完善轉移支付，幫助市縣化解“三?！眽毫?/p>

財政收入由一般預算收入和轉移支付收入等構成，經(jīng)濟不發(fā)達或者經(jīng)濟難以快速發(fā)展的地區，在很大程度上需要依靠上級轉移支付來(lái)維持本級政府的政權運轉。

尤其最近幾年，這些不發(fā)達地區的基層財政收入，由于土地財政模式的不可持續、疫情反復、減稅降費等因素影響，稅收和非稅收入增長(cháng)乏力，但保障民生、政府債務(wù)、防疫等剛性支出卻還在保持增長(cháng)態(tài)勢。所以在這種情況下，要充分發(fā)揮專(zhuān)項轉移支付的重要保障功能，20號文提到加強省級財政的宏觀(guān)調控能力，對于地區間提供公共產(chǎn)品的差異有明顯調節作用，也更有利于實(shí)現共同富裕！

三、隱性債務(wù)的剛性約束依然沒(méi)有放松

盡管由于土地財政的不可持續，很多地方財政收入大幅下滑，穩增長(cháng)的壓力巨大。但是20號文對隱形債務(wù)的剛性約束并沒(méi)有絲毫放松，5月18日，財政部發(fā)布的8個(gè)隱性債務(wù)問(wèn)責案例也從側面表明堅決遏制隱債增量的決心。

另外考慮到今年中央對地方的轉移支付額度已經(jīng)達到空前的1.2萬(wàn)億，未來(lái)地方出現的財政問(wèn)題需要按照“中央不救助、誰(shuí)家的孩子誰(shuí)抱”的原則，自己想辦法來(lái)解決。但是“永煤”事件的爆發(fā)也凸顯出僅僅依靠地方政府的能力來(lái)化解隱性債務(wù)，已經(jīng)變得越來(lái)越困難，那么究竟該由誰(shuí)來(lái)解決地方債務(wù)的問(wèn)題？20號文給出了答案。按照20號文的要求，地方隱形債務(wù)的問(wèn)題上移到省級政府來(lái)解決，省級政府通過(guò)資源的綜合統籌和二次分配。當地已經(jīng)存在較大債務(wù)風(fēng)險的市縣可以明顯從這一政策中獲益。省級政府可以通過(guò)存量資產(chǎn)盤(pán)活，資產(chǎn)變現、開(kāi)源節流等方式積極化解債務(wù)風(fēng)險。

四、城投平臺是否會(huì )走向分化

可以預見(jiàn)未來(lái)城投之間的發(fā)展分化還會(huì )持續延續，對于區縣級城投而言，20號文緩解了部分與之不相符的事權與支出責任，收入來(lái)源也更有保障，而且對于比如江蘇、山東等強省份內的一些資質(zhì)、評級較低的城投，20號文有明顯的利好，在全省統籌安排下，省份內城投間的分化會(huì )有所縮減，這些城投也會(huì )得到省內資源更大力度的扶持，縮小其自身資金缺口。

但另一方面，對于弱省份內資質(zhì)、評級、層級較低的城投來(lái)說(shuō)，可能融資能力會(huì )進(jìn)一步下降，融資約束也會(huì )進(jìn)一步收緊，那么這些城投未來(lái)他們的發(fā)展很可能要面臨兩種發(fā)展方向，一是由省一級平臺整合，或由省級平臺與項目所在地城投共同合資開(kāi)發(fā)項目，比如城市更新、鄉村振興項目上，這一模式明顯有廣闊的應用空間。二是市縣級城投之間通過(guò)整合、重組的方式走集團化運行。

整體來(lái)看，20號文的出臺對于釋放新一輪投資潛力，激發(fā)有效需求方面有明顯促進(jìn)作用。

作者：德泓工程咨詢(xún)研究院 劉校鋒高級研究員 劉鵬編輯：呂彤彤

審核：胡斌

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