深度解析｜鄉村振興戰略下土地獲取路徑
黨的十九大提出實(shí)施鄉村振興戰略,而鄉村土地的獲取與利用，是充分發(fā)揮鄉村資源、促進(jìn)鄉村發(fā)展的基礎。所以充分了解鄉村土地的獲取路徑，及早謀劃，對于推進(jìn)鄉村振興戰略實(shí)施，將發(fā)揮關(guān)鍵性作用。
一、鄉村土地類(lèi)別
根據《土地管理法》相關(guān)規定，鄉村土地可以分為農用土地、建設用地以及未利用地
1、農用土地：是指農村地區直接用于農業(yè)種植及生產(chǎn)的地塊，具體包括耕地、園地、林地、草地、其他農用地等。
2、集體建設用地：從土地權屬的角度出發(fā)，可以把土地分為國有土地和集體土地。國有土地顧名思義，全部歸為國家所有，集體土地即為勞動(dòng)群眾集體所有。具體而言，集體建設用地就是權屬于農村集體組織的能夠建造建筑物、構筑物的土地。具體可以包括宅基地、集體經(jīng)營(yíng)性建設用地、公共設施建設用地等。
3、其它用地：又稱(chēng)未利用地，通常是指除了農用地、集體建設用地之外的，還未被充分利用的土地，具體可以包括水域、坑塘、濕地、四荒地等。
二、三權分置政策
自建國長(cháng)期以來(lái)，土地承包權與土地經(jīng)營(yíng)權一直是合二為一，但傳統的由所有權和土地承包經(jīng)營(yíng)權組成的二權分置已經(jīng)不能適應城鎮化快速推進(jìn)條件下規?；a(chǎn)的需要。同時(shí)由于農民進(jìn)城務(wù)工，二權分置因為對土地經(jīng)營(yíng)權流轉的限制，反而導致了大量土地閑置，無(wú)法利用的問(wèn)題。所以土地經(jīng)營(yíng)權從原來(lái)的承包經(jīng)營(yíng)權中獨立出來(lái)就成為了非常迫切需要解決的問(wèn)題。
2016年10月，國辦發(fā)《關(guān)于完善農村土地所有權承包權經(jīng)營(yíng)權 分置辦法的意見(jiàn)》為逐步形成農地所有權、承包權和經(jīng)營(yíng)權“三權分置”的局面提供了制度基礎。以“三權分置”為核心的新一輪土地制度改革隨之展開(kāi)，農地“三權分置”制度就是在農村土地上分離出來(lái)所有權、承包權和經(jīng)營(yíng)權。按照我國土地制度的公有制性質(zhì)，農村土地的所有權是屬于村集體所有，土地所有權的問(wèn)題上是不容動(dòng)搖的，也是理解我們國家土地制度的最根本的基礎，在這個(gè)基礎上農民可以擁有土地的承包權和經(jīng)營(yíng)權。
承包權和經(jīng)營(yíng)權的分離可以突破集體成員身份限制， 即只要是符合條件的人員、組織均可獲得土地經(jīng)營(yíng)權，此舉可以吸引城市人才、資本、技術(shù)下鄉，促進(jìn)鄉村振興。與此同時(shí)，三權分置也滿(mǎn)足了農戶(hù)保留農地承包權集體或非集體組織成員使用土地經(jīng)營(yíng)權的基本要求，也解決了農地承包者和農地使用者不一致帶來(lái)的各種問(wèn)題。
三、鄉村振興項目土地獲取路徑
1、農用地轉建設用地
農用地轉建設用地即是按照土地利用總體規劃和國家規定的批準權限獲得批準后，將農用地轉為建設用地的行為，具體操作路徑如下圖所示：
圖1：農用地轉建設用地流程
2、農村土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉
農村土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉的基本原則是堅持農村土地農民集體所有，農戶(hù)家庭承包經(jīng)營(yíng)的基本制度。經(jīng)營(yíng)權流轉過(guò)程中遵循依法、自愿、有償原則，不得改變承包土地的所有權性質(zhì)及其農業(yè)用途。
農村土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉的具體方式包括出租（轉包）、入股或者其他符合有關(guān)法律和國家政策規定的其它方式，具體路徑見(jiàn)下圖所示：
圖2：農村土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉路徑
3、宅基地可探索利用方式
宅基地指的是村集體給本集體內部村民使用的、用來(lái)建房的土地。2018 年 1 月 17 日國務(wù)院總理李克強主持的國務(wù)院常務(wù)會(huì )議通過(guò)了允許利用宅基地建設生產(chǎn)用房，創(chuàng )辦小型加工企業(yè)的政策內容。所以，根據實(shí)際需求在合規條件下，宅基地可以探索索做民宿、小型加工企業(yè)、轉集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市等利用方式。具體流程見(jiàn)下圖所示：
圖3：宅基地轉集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市
4、集體建設用地租賃住房
國土資源部、住建部于2017年發(fā)布集體建設用地租賃住房相關(guān)意見(jiàn)，意見(jiàn)要求國務(wù)院有關(guān)部委批準的發(fā)展住房租賃市場(chǎng)試點(diǎn)城市，及超大、特大城市和中，對于租賃、住房需求大，且村鎮集體經(jīng)濟組織有意愿、有資金的相關(guān)城市，開(kāi)展利用集體建設用地建設租賃住房試點(diǎn)。
5、利用四荒地和集體建設用地壯大集體經(jīng)濟
所謂四荒地通常指的是歸村集體所有的，荒山、荒溝、荒丘、荒灘等未利用的土地。根據2016年中央一號文件要求，有條件的地方通過(guò)盤(pán)活農村閑置房屋、集體建設用地、“四荒地”、可用林場(chǎng)和水面等資產(chǎn)資源發(fā)展休閑農業(yè)和鄉村旅游。
四荒地的開(kāi)發(fā)要遵循以下原則：
1）實(shí)行誰(shuí)治理、誰(shuí)管護、誰(shuí)受益的政策。
2）農村集體經(jīng)濟組織內的農民都有參與治理開(kāi)發(fā)“四荒”的權利，本村村民享有優(yōu)先權。
3）治理開(kāi)發(fā)“四荒”，應做到公開(kāi)、公平、自愿、公正。
4）治理者對“四荒”享有治理開(kāi)發(fā)自主權。
5）無(wú)論采用哪種方式治理開(kāi)發(fā)“四荒”，都必須遵守有關(guān)法律、法規和政策。不準在25度以上的陡坡上開(kāi)荒種植農作物，不準破壞植被、道路和農田水利、水土保持工程設施。不得進(jìn)行掠奪式開(kāi)發(fā)，不得將“四荒”改作非農用途，以免造成新的水土流失，違者要按有關(guān)規定予以處罰。
綜上所述，鄉村振興戰略是推動(dòng)農村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展、建設農業(yè)農村現代化的重要保障，通過(guò)對農村土地等各類(lèi)資源要素的激活，加快振興鄉村、城鄉融合！
作者：德泓工程咨詢(xún)研究院 劉校鋒
高級研究員 劉鵬
編輯：呂彤彤
審核：胡斌
聯(lián)系電話(huà)：0371-8655 3327
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