德泓觀(guān)察 | 縣域經(jīng)濟發(fā)展的重要模式——EOD項目申報要點(diǎn)與落地模式解析

如今，我們國家已經(jīng)處在實(shí)現第二個(gè)百年發(fā)展目標的新征程，這對于我們來(lái)說(shuō)，也將會(huì )面臨著(zhù)新的機遇和挑戰。那么，新征程中我們能否再找到發(fā)展的快車(chē)道？這個(gè)答案的關(guān)鍵在于我們能否找到經(jīng)濟發(fā)展的新動(dòng)能。鄉村振興作為國家發(fā)展戰略，成為經(jīng)濟發(fā)展新動(dòng)能是無(wú)可厚非的。但如何發(fā)展好“鄉村振興”，這就需要我們思考如何讓綠水青山轉變成金山銀山？其中，繞不開(kāi)的一個(gè)項目開(kāi)發(fā)模式就是——EOD模式。

很多人對于EOD模式的理解并不深刻，但其實(shí)理解EOD很簡(jiǎn)單。EOD項目的核心是將一些公益性較強但是收益性較差的生態(tài)環(huán)境治理項目同一些收益較好的關(guān)聯(lián)性產(chǎn)業(yè)進(jìn)行‘肥瘦搭配’、一體化實(shí)施，通過(guò)產(chǎn)業(yè)收益去進(jìn)行更好地生態(tài)環(huán)境治理的資金投入，項目的“造血”功能提升了，自然而然可以實(shí)現項目整體收益與成本自平衡，避免增加地方政府隱性債務(wù)，可以有效地破解生態(tài)環(huán)境治理項目資金短缺的瓶頸。

一、EOD模式的來(lái)源及支持領(lǐng)域

1、EOD模式的來(lái)源：

在國內，EOD模式來(lái)源于錢(qián)學(xué)森先生在1990年提出了“山水城市”的概念，最早明確提出是在2018年生態(tài)環(huán)境部86號文件中，此文件明確了探索開(kāi)展EOD模式；在國外，EOD最早提出是由美國學(xué)者霍納蔡夫斯在1999年提出的“生態(tài)導向”思想，這種思想是將原來(lái)單純強調保護的模式變?yōu)榱恕袄蒙鷳B(tài)引導區域開(kāi)發(fā)”，而這也成為了EOD城市發(fā)展模式的雛形。

2、EOD應用領(lǐng)域：

EOD項目入庫是有一定的限制應用領(lǐng)域的，根據2022年4月11日，《生態(tài)環(huán)保金融支持項目?jì)鋷烊霂熘改希ㄔ囆校罚ōh(huán)辦科財〔2022〕6號），入庫項目應屬于以下領(lǐng)域：

1. 大氣污染防治

包括重污染天氣應對、大氣環(huán)境綜合整治等；

• 水生態(tài)環(huán)境保護

這里的水生態(tài)環(huán)境保護包括黑臭水體的治理，流域內水生態(tài)的保護、修復以及污水處理等；

• 土壤污染防治

這部分包含土壤污染修復、地下水污染綜合治理以及重金屬污染區域治理等；

• 農業(yè)農村污染治理

農村污水處理、垃圾治理、秸稈綜合利用以及生態(tài)環(huán)境綜合整治等；

• 重點(diǎn)海域綜合治理

這部分的治理以渤海、珠江口等鄰近海域作為重點(diǎn)，包括海水養殖環(huán)境整治、海洋生態(tài)系統保護修復等。

• 生態(tài)保護修復

包括山水林田湖草沙冰一體化保護和修復、礦區生態(tài)保護修復、生物多樣性保護等。

• 其他環(huán)境治理

放射性污染防治、噪聲與振動(dòng)污染控制等。

二、EOD模式的發(fā)展

目前，EOD的發(fā)展大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：探索試點(diǎn)啟動(dòng)階段、項目擴容階段以及常態(tài)化入庫階段。

• 探索試點(diǎn)啟動(dòng)階段

2021年4月，生態(tài)環(huán)境部辦公廳、發(fā)改委、國開(kāi)行辦公室聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于同意開(kāi)展生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)（EOD）模式試點(diǎn)的通知》。此文件中同意36個(gè)項目開(kāi)展EOD試點(diǎn)工作，這時(shí)候EOD模式開(kāi)始真正的落地生根。

• 項目擴容階段

經(jīng)過(guò)1年的發(fā)展，在2022年4月，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)改委、國開(kāi)行聯(lián)合發(fā)布了《第二批（EOD）試點(diǎn)的通知》，文件同意58個(gè)項目開(kāi)展試點(diǎn)工作。此次試點(diǎn)出臺的相關(guān)政策在降低融資難度的同時(shí)規范了運營(yíng)模式。至此，以這2批試點(diǎn)項目的批復為依托，EOD項目開(kāi)始在真正意義上進(jìn)入到了實(shí)踐的層面。

• 常態(tài)化入庫階段

2022年4月，《生態(tài)環(huán)保金融支持項目?jì)鋷烊霂熘改希ㄔ囆校罚ā?號文”）中明確了可以入庫項目的范圍、要求和所需材料，EOD項目開(kāi)始實(shí)施入庫管理制度，這也標志著(zhù)EOD模式發(fā)展到了一個(gè)新的階段——常態(tài)化入庫。

到此階段，EOD模式出現了3大變化：

1. 項目只要成熟一個(gè)，就能入庫一個(gè)，就不用再組織申報了
2. 每一個(gè)?。▍^）的項目數量由3個(gè)變成了5個(gè)；
3. 貸款銀行也從原來(lái)的1家變成了多家，也就是從原來(lái)的主要政策性金融機構，不斷進(jìn)行擴展，到現在大型國有商業(yè)銀行也在積極對接。

當然，如果能入庫的話(huà)，優(yōu)勢還是非常明顯的，不光可以更多地享受從國家到地方的政策支持，還能避免隱形債務(wù)。

三、EOD入庫優(yōu)惠支持

EOD項目入庫并不能確保融資，但是還是有許多直接的政策支持還能避免隱形債務(wù)。比如說(shuō)：

1、貸款利率低，貸款周期可長(cháng)達30年，融資金額大，可高達幾十億。根據項目所屬行業(yè)，市場(chǎng)化主體資信評級、還款資金來(lái)源、信用結構等因素，給予優(yōu)惠利率、享受行業(yè)貼息、延長(cháng)貸款期限等信貸支持。

2、項目可以總體打包，而且這個(gè)打包的范圍是非常廣的，不管是已建、在建還是未建項目，亦或是公益、準公益性以及經(jīng)營(yíng)性項目，又或者一、二、三產(chǎn)項目，都可以進(jìn)行總體打包，拼盤(pán)開(kāi)發(fā)。不過(guò)，要注意需要有關(guān)聯(lián)性，無(wú)關(guān)的不能捆綁。

3、而從資金渠道上來(lái)看，可以采用“多元資金拼盤(pán)”的形式，通過(guò)社會(huì )資本、中央預算內補助及銀行融資等多種方式、途徑去解決。

4、最后，可以避免隱形債務(wù)。這是因為，如果由以前的“平臺融資+土地財政”模式轉向現在的“EOD+片區開(kāi)發(fā)”模式，籌劃得當的話(huà)就能夠形成良性的內循環(huán)，就不用政府信用背書(shū)和還款承諾。

四、EOD模式試點(diǎn)申報流程

1、申報要點(diǎn)：

（1）試點(diǎn)申報主體和實(shí)施主體為市級及以下人民政府（不含鄉鎮級）或園區管委會(huì )。但是，投資總額是有上限的。像地市級及以上政府如果作為申報和實(shí)施的主體，原則上是不能高于50億；而區縣級政府如果作為申報和實(shí)施的主體，不能高于30億。

（2）生態(tài)環(huán)境治理與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)一體化實(shí)施，項目承擔單位僅為一個(gè)市場(chǎng)主體。比如說(shuō)，將公益性較強，但收益性較差的項目與收益性較好的相關(guān)產(chǎn)業(yè)打包實(shí)施就可以在項目層面實(shí)現關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)收益平衡生態(tài)環(huán)境治理投入。

（3）項目包括可研等手續要齊備

（4）EOD項目中生態(tài)環(huán)境治理內容需符合入庫范圍要求，重點(diǎn)支持生態(tài)環(huán)境問(wèn)題突出、環(huán)境效益顯著(zhù)的項目。關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)要符合國家和地方產(chǎn)業(yè)政策、空間管控等各項要求。同時(shí)實(shí)施中嚴格落實(shí)招投標、政府采購、投融資、土地、資源開(kāi)發(fā)、政府債務(wù)風(fēng)險管控、資產(chǎn)處置等各項法規政策要求,依法依規推進(jìn)項目規范實(shí)施。不以任何形式增加地方政府隱性債務(wù)。

（5）項目邊界清晰，避免無(wú)關(guān)項目捆綁。比如說(shuō)，生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)之間要充分融合同時(shí)保持著(zhù)密切的關(guān)聯(lián)。但是，需要額外注意的是，組合實(shí)施的單體子項目數量有要求，不能超過(guò)5個(gè)。

2、申報流程：

前期，兩批試點(diǎn)項目國家庫由生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)改委、國開(kāi)行進(jìn)行統一批復、評審和授信。

常規入庫項目申報流程：

1. 實(shí)施主體將相關(guān)資料報至縣級及以上生態(tài)環(huán)境部門(mén)（擬入庫EOD項目實(shí)施方案及可研報告、立項手續、承諾函等）；
2. 省級生態(tài)環(huán)境部門(mén)組織專(zhuān)家進(jìn)行論證評估，評估結束后，需要將最后的評估意見(jiàn)在線(xiàn)上提交給生態(tài)環(huán)境部；
3. 最后由生態(tài)環(huán)境部組織專(zhuān)家論證同意后，就可以進(jìn)入“生態(tài)環(huán)保金融支持項目?jì)鋷臁薄?/li>

五、EOD實(shí)踐開(kāi)發(fā)中的落地模式

EOD項目本質(zhì)是通過(guò)重構生態(tài)網(wǎng)絡(luò )，從而實(shí)現生態(tài)、社會(huì )以及經(jīng)濟效益的有機統一，生態(tài)治理與經(jīng)濟社會(huì )的可持續發(fā)展。但在項目入庫、項目推進(jìn)及實(shí)施過(guò)程中存在著(zhù)很多理解和認知誤區，導致項目規劃質(zhì)量不高，或者無(wú)法形成既定的生態(tài)效益，或無(wú)法實(shí)現經(jīng)濟效益，導致無(wú)法持續。在具體實(shí)施過(guò)程中，要把握生態(tài)治理這個(gè)核心，做好產(chǎn)業(yè)導入策劃這個(gè)重點(diǎn)，以及實(shí)現生態(tài)效益和經(jīng)濟效益之間的良性促進(jìn)與循環(huán)發(fā)展。我們從以下幾種主要的實(shí)踐開(kāi)發(fā)模式中，可以借鑒一二：

第一：就是現在比較熱的，政府專(zhuān)項債引導模式。例如，云南滇中新區小哨國際新城水生態(tài)環(huán)境綜合開(kāi)發(fā)利用EOD項目。

項目總投資為83億元。項目資金來(lái)源即為政府投資（含專(zhuān)項債）+企業(yè)自籌+市場(chǎng)化融資。?項目實(shí)施內容為：水生態(tài)環(huán)境治理、云藥產(chǎn)業(yè)園建設、以及道路等配套基礎設施建設。項目經(jīng)濟效益構成，主要通過(guò)引入種植、加工產(chǎn)業(yè)帶來(lái)的效益反哺投入。通過(guò)水生態(tài)環(huán)境修復治理，促進(jìn)生物醫藥種植與加工產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展，從而實(shí)現生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化。

第二：中交天津薊運河EOD項目是首批EOD試點(diǎn)項目，項目通過(guò)生態(tài)綜合修復和片區綜合開(kāi)發(fā)兩步實(shí)施。

生態(tài)綜合修復內容包括：水系綜合治理、礦山修復。而片區綜合開(kāi)發(fā)內容主要為：生態(tài)環(huán)境修復后，規劃一定比例的土地空間進(jìn)行產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)，中交集團利用自身運營(yíng)能力，引入觀(guān)光農業(yè)、康養、新能源等環(huán)境友好型項目，盤(pán)活經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，實(shí)現環(huán)境+社會(huì )+經(jīng)濟效益的結合?？梢越梃b其包裝內容。

第三：馬鞍山市向山地區生態(tài)環(huán)境綜合治理EOD項目，此項目是首批試點(diǎn)項目之一，項目采用“投資人+EPC”模式，總投資約82.65億元。項目合作期（特許經(jīng)營(yíng)期）為30年。馬鞍山市雨山區人民政府為項目實(shí)施機構，主要采取兩階段招標方式操作。

第一階段由政府通過(guò)競爭性程序選擇特許經(jīng)營(yíng)者，負責項目的整體投資、建設、運營(yíng)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、移交等各項工作，并享有相應的收益權。政府作為實(shí)施機構，負責牽頭對特許經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行監督和考核。合作期滿(mǎn)后，特許經(jīng)營(yíng)者將項目設施及其權益無(wú)償移交給市政府指定機構。

第二階段由特許經(jīng)營(yíng)者作為招標人以“EPC+產(chǎn)業(yè)導入”方式確定項目的總承包單位，其中項目范圍內產(chǎn)業(yè)導入標準、內容、考核機制等簽訂產(chǎn)業(yè)服務(wù)協(xié)議。項目經(jīng)濟效益的構成主要包括：碳匯交易、固廢填埋收入（占總收入76%）、種植經(jīng)濟林、停車(chē)場(chǎng)運營(yíng)、文旅項目開(kāi)發(fā)與運營(yíng)等。

當然，因為每個(gè)地方的情況不同，所以EOD項目的實(shí)施內容、生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)的組合方式也千差萬(wàn)別，以上項目?jì)H供參考。如果您對于EOD項目感興趣，可聯(lián)系我們。

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