德泓觀(guān)察 | 土地財政之后，股權財政能否成為縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的新動(dòng)能？

對于土地財政的成因，最關(guān)鍵、最根本的原因，應該是過(guò)去20年發(fā)展過(guò)程中，各地以GDP論英雄的地方競爭。為了推動(dòng)當地發(fā)展，拉動(dòng)GDP增長(cháng)，各地方政府都將加大基建投資作為拉動(dòng)經(jīng)濟的重要方式。

在這個(gè)過(guò)程中，土地作為重要的生產(chǎn)要素，成了基建投資的重要資產(chǎn)。通過(guò)一級土地整理，從“生地”變“熟地”之后，地方政府無(wú)論通過(guò)土地招拍獲得的土地出讓金也好，還是通過(guò)信用放大，獲取的貸款也好，都成了地方政府財政收入的重要來(lái)源。

隨著(zhù)基建設施越來(lái)越完善，房?jì)r(jià)也隨之水漲船高，相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈條帶來(lái)的收入越來(lái)越豐厚，久而久之，土地成了地方經(jīng)濟和財政戒不掉的依賴(lài)，最終形成了土地財政。

但是，在當下“房住不炒”的大背景下，房地產(chǎn)行業(yè)進(jìn)入下行周期，土地出讓收入不斷下滑，民生支出不斷走高，土地財政愈發(fā)難以為繼。而且，受疫情影響，這幾年專(zhuān)項債發(fā)行量不斷走高，地方政府對專(zhuān)項債的過(guò)度依賴(lài)，也導致積累的地方債務(wù)風(fēng)險在不斷加大。當下，誰(shuí)能接棒土地財政，為縣域經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展注入新活力，成為發(fā)展新引擎？這是各方普遍的焦慮。

最近，包括任澤平、李迅雷等各路經(jīng)濟學(xué)家紛紛提出：股權財政將成為未來(lái)經(jīng)濟發(fā)展新動(dòng)能。但是，股權財政真的能擔起未來(lái)縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重任嗎？

要回答這個(gè)問(wèn)題，首先需要我們了解股權財政的定義、運作模式以及典型案例。

股權財政的定義

雖然對于股權財政還沒(méi)有一個(gè)很明晰的定義，但是它也并不是最近才有的新生事物。之前，地方財政的“撥”改“投”，也就是說(shuō)將財政補助資金改成股權化投資，已經(jīng)在財政系統操作了很多年。綜合各地實(shí)際操作，股權財政更準確的叫法應該叫做——財政資金股權投資?；究偨Y起來(lái)，股權投資具備以下三個(gè)特點(diǎn)：

1、資金來(lái)源包含政府財政資金；

2、投資方式是股權，不是轉移支付，不是貼息補助；

3、投資的目的具備公益性質(zhì)，即是促進(jìn)地方經(jīng)濟發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚、升級。

具體來(lái)說(shuō)，股權財政就是各級財政將安排用于支持經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉型升級的專(zhuān)項資金，投向具有當下新舊動(dòng)能轉換過(guò)程中的重大工程、重大項目。

股權財政的范圍、領(lǐng)域、作用

一：來(lái)源范圍

（1）產(chǎn)業(yè)引導類(lèi)專(zhuān)項資金

財政預算安排的支持經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉型升級等產(chǎn)業(yè)引導專(zhuān)項資金，政府出資設立并采用市場(chǎng)化方式投資運作的政策性基金，其基本投入方式為股權方式投資于企業(yè)。

（2）國有資本經(jīng)營(yíng)預算資金

國有資本預算收益和國有企業(yè)改制改革資金，可根據需要以注入資本金方式實(shí)現股權投資。

（3）注入資本金類(lèi)項目資金

市財政從預算資金、土地出讓收益、符合國家規定投入方向的專(zhuān)項債券等渠道，安排用于公路交通、軌道交通、機場(chǎng)建設、水利設施等基礎設施類(lèi)項目建設的資本金，項目后續經(jīng)營(yíng)具有盈利性的，可結合項目實(shí)際情況，探索實(shí)施股權投資。

（4）市與區縣共建項目資金

市級采取股權投資方式，區縣資金也應采取股權投資方式。

（5）上級專(zhuān)項資金

中央、省財政下達的專(zhuān)項資金，可根據管理制度要求確定是否實(shí)施股權投資管理。

二、投資領(lǐng)域

一般來(lái)說(shuō)，投向領(lǐng)域是指具有引領(lǐng)帶動(dòng)作用、關(guān)系經(jīng)濟社會(huì )長(cháng)遠發(fā)展的重大技術(shù)創(chuàng )新成果，產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節提升，互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng )新發(fā)展，傳統產(chǎn)業(yè)轉型升級等的領(lǐng)域。

三、股權財政積極作用

傳統財政資金往往采取“資金獎補”的形式發(fā)放給以往年度有技術(shù)突破的企業(yè)，但獎補資金審核周期嚴、發(fā)放周期長(cháng)，而且，還存在撒胡椒面發(fā)放的平均主義。

但市場(chǎng)發(fā)展瞬息萬(wàn)變，等企業(yè)拿到錢(qián)的時(shí)候，已經(jīng)錯過(guò)了發(fā)展的最好時(shí)機。股權投資以市場(chǎng)需求為導向，以產(chǎn)業(yè)為載體，更能凸顯社會(huì )發(fā)展方向和政府調控意圖。

股權財政運作模式

一、政府參與，市場(chǎng)運作
財政資金股權投資遵循市場(chǎng)運作規律，以地方發(fā)展為導向，采取“政府+市場(chǎng)”的項目，既體現政府政策導向，又運用市場(chǎng)化投資方式，將兩者有機結合。相關(guān)各方分工協(xié)作，形成合力。二、放眼未來(lái)，培育信心

“風(fēng)物長(cháng)宜放眼量”，財政資金股權投資緊緊圍繞當地重大戰略和推進(jìn)實(shí)施的重大工程，聚焦培育新的增長(cháng)引擎，實(shí)現產(chǎn)業(yè)鏈“延鏈、補鏈、強鏈”，重在提升投資者的信心。

三、項目投后管理與資金退出監管部門(mén)按照企業(yè)章程或股權投資協(xié)議等實(shí)施持股管理，跟蹤企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等情況，在達到一定的投資年限，或實(shí)現既定目標等條件時(shí)，通過(guò)股權轉讓、企業(yè)回購等方式實(shí)現股權退出。

典型案例：

“合肥模式”——就是股權投資的典型案例。合肥是近十年經(jīng)濟增長(cháng)最快的明星城市，已經(jīng)被譽(yù)為“最牛風(fēng)投之都”。

要知道，2010年的合肥GDP只有鄭州的67%。但是到去年，合肥已經(jīng)穩居萬(wàn)億GDP城市俱樂(lè )部，與鄭州的差距已經(jīng)被縮小到8%。

合肥的成功正是在于借助產(chǎn)業(yè)引導類(lèi)資金，探索股權投資運作，通過(guò)一系列高水平操作，加速當地區域內產(chǎn)業(yè)融合和資本集聚，盤(pán)活了存量國有資產(chǎn)。

比如，從2008年開(kāi)始，兩家合肥國資企業(yè)與京東方簽訂投資框架協(xié)議。根據2022年財報，這筆投資的回報達到了140億元，除了賬面收益之外，更重要的是，實(shí)現了產(chǎn)業(yè)集聚，帶動(dòng)千億產(chǎn)業(yè)的落地。京東方之后，合肥資本運作日臻成熟，其后對蔚來(lái)的投資案，可以看到安徽國資對基金投資各大環(huán)節的風(fēng)險管控逐漸成熟。

合肥模式可以看出：以產(chǎn)業(yè)引導基金為代表的股權投資在縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展過(guò)程中，對各地優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構、引導創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)產(chǎn)生的重要推進(jìn)作用。

通過(guò)分析，合肥模式成功經(jīng)驗可以總結為以下三點(diǎn)： 

一是以市場(chǎng)化運營(yíng)和服務(wù)為導向，通過(guò)完善的政策保障體系，構建良好的市場(chǎng)發(fā)展環(huán)境，從而引鳳筑巢，吸引高端人才、優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)落地； 

二是真抓實(shí)干，強調引導思維，選定社會(huì )發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節，真金白銀引導社會(huì )資本的參與，提高投資人投資熱情與信心。 

三是積極與本地頭部企業(yè)合作、圍繞全產(chǎn)業(yè)鏈條投資，股權資金發(fā)揮杠桿作用，用資金撬動(dòng)人才、技術(shù)、市場(chǎng)，從而帶動(dòng)全產(chǎn)業(yè)鏈落地。

股權投資現存問(wèn)題

一、明股實(shí)債
以往各地政府會(huì )通過(guò)城投或者其他通道設立的政府引導基金或者產(chǎn)業(yè)基金投資企業(yè)，在實(shí)踐操作過(guò)程中，往往以約定固定收益回購的明股實(shí)債為多，而真投資的為少。從財政資金使用的安全性考慮，畢竟真投資意味著(zhù)有市場(chǎng)風(fēng)險，但是明股實(shí)債可以確保財政投資的效益，反而更受各地青睞。

二、管理精細化不足，基金投資同質(zhì)化嚴重

合肥模式成功之后，各地紛紛效仿，但是，在管理細節上暴露出經(jīng)驗不足、權責不明、協(xié)作不暢的情況，還有就是扎堆投資，引來(lái)產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化嚴重的問(wèn)題。

因此，要讓財政資金股權投資確切地發(fā)揮效應，我們需要：

首先，地方政府對土地財政有壯士斷腕的勇氣，擺脫對房地產(chǎn)市場(chǎng)不切實(shí)際的幻想，眼光放得長(cháng)遠，加強政策宣導，幫助投資人樹(shù)立發(fā)展信心，強化政策預期。

其次，我們也需清醒認識到，財政資金的股權投資，它只是作為財政政策工具箱里的一種支持手段，而不是包治百病的靈藥！想要通過(guò)股權投資“畢其功于一役”，徹底改變當地經(jīng)濟發(fā)展現狀的想法是不切實(shí)際的。

最后，真正要提升地方經(jīng)濟發(fā)展，還是需要盡量將財政資金股權投資與其他財政手段相結合，打好組合拳。比如，可以發(fā)揮“股權投資+引導基金+融資擔保+貸款貼息”等多種形式的組合，提升社會(huì )資本參與投資熱情，進(jìn)一步發(fā)揮財政資金放大效應！

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