德泓觀(guān)察 | 63號文之后，城市更新實(shí)施要點(diǎn)與投融模式解析

在我國，城市更新在地方層面的實(shí)踐已經(jīng)開(kāi)展了20多年，深圳、廣州、上海等城市都已形成了各具特色的城市更新投融資模式，也形成了較為完善的城市更新政策法律體系。

城市更新政策演變城市更新可以是一個(gè)泛指的大概念，所有關(guān)于盤(pán)活存量資源的開(kāi)發(fā)以及老舊城區的改造都可統稱(chēng)為城市更新。但是，城市更新作為一個(gè)特指的專(zhuān)業(yè)名詞，其概念最早在2009年深圳市頒布的《深圳市城市更新辦法》提出的。

2020 年 11 月 17 日，住建部官網(wǎng)發(fā)布的文章《實(shí)施城市更新行動(dòng)》，可以說(shuō)吹響了全國各地實(shí)施城市更新行動(dòng)的號角。其后，各大城市迅速跟進(jìn)，城市更新工作席卷全國。但隨之各地按照房地產(chǎn)粗放開(kāi)放模式的城市更新，卻又延續了以往急功近利、大拆大建的傾向。許多地方歷史古跡缺乏保護，城市文化脈絡(luò )無(wú)法延續，人民生活水平?jīng)]有得到實(shí)質(zhì)提高，反而生活成本高居不下。

于是，僅僅過(guò)了8個(gè)月，住建部就在2021 年 8 月 30 日印發(fā)了《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問(wèn)題的通知》，也就是著(zhù)名的63號文。

63號文之后，城市更新將以“留改”為主，“拆”的范圍被限制到20%以?xún)?，原則上城市更新單元（片區）或項目?jì)炔鸪ㄖ娣e，不應大于現狀總建筑面積的20%，拆建比不能大于2。

舉個(gè)例子，老城區現狀100萬(wàn)方的舊改項目，最多只能拆20萬(wàn)方，按照拆建比，另可再建40萬(wàn)方。這種限制拆建、“去地產(chǎn)化”的城市更新就被稱(chēng)為“有機更新”。而有機更新模式，將成為了未來(lái)城市更新的主要模式。

城市更新實(shí)施流程

01?、無(wú)體檢不項目，無(wú)體檢不更新

要想做好城市更新項目，首先要做的工作就是“體檢”，給項目做個(gè)“體檢”。通過(guò)綜合評價(jià)城市發(fā)展建設狀況、才能有針對性制定對策措施，補齊城市建設短板。

給城市做體檢是實(shí)施城市更新行動(dòng)的基礎，住建部門(mén)對此也發(fā)布有相關(guān)的規定。比如，廣州、上海、重慶都有自己非常詳細的“體檢”指標，基本上做到了，無(wú)體檢不項目，無(wú)體檢不更新。

當在給城市做體檢時(shí)，最先要注意的是符合自身發(fā)展特點(diǎn)、不能盲目照搬。要構建符合自身需求的特色體檢指標體系，精準查找每一個(gè)城市在自己建設和發(fā)展中的短板與不足，推動(dòng)城市結構優(yōu)化、功能完善和品質(zhì)提升。

02?、編制專(zhuān)項計劃，擬定年度計劃

體檢完了，自然就需要“對癥下藥”，給城市做手術(shù)了。這個(gè)手術(shù)就是要——編制城市更新專(zhuān)項規劃，明確更新的強度、公共設施配套、生態(tài)和文化保護等原則和指標；同時(shí)，還要結合道路、行政區劃等合理劃分城市更新單元。明確擬實(shí)施項目的更新范圍、更新定位、更新內容、時(shí)序安排等內容。

03、?確定實(shí)施主體，編制實(shí)施方案

我們確定了項目的范圍和建設方式之后，就需要確定實(shí)施主體，進(jìn)入到編制實(shí)施方案階段。實(shí)施主體的確定要根據開(kāi)發(fā)模式來(lái)確定，如果是公益類(lèi)項目，那么自然是應該由政府主導。資金能夠自平衡的準公益性項目由城投公司作為實(shí)施平臺。市場(chǎng)化范疇的、適宜社會(huì )資本直接承接的項目可通過(guò)競爭性方式，也就是說(shuō)按照公正、公平、公開(kāi)原則組織招采和遴選選擇社會(huì )資本作為實(shí)施主體。編制方案的目的就是要保障落地實(shí)施的可能性， 要在方案中明確更新的內容、方式、計劃等。實(shí)施方案應當包括實(shí)施的主體、更新范圍、邊界和規模、土地供應方式、具體建設內容、建設運營(yíng)方案、產(chǎn)業(yè)定位、投融資模式、進(jìn)度安排等內容。

04?、審批決策、組織實(shí)施和交付運營(yíng)

實(shí)施方案需經(jīng)城市更新管理部門(mén)組織審后批后，項目實(shí)施主體根據相關(guān)工程建設基本程序，落實(shí)各項手續及必備要件，并組織建設，這其中就要涉及到的拆遷、安置、土地出讓?zhuān)夹枰罅抠Y金支持，項目經(jīng)竣工驗收后，即可進(jìn)入運營(yíng)環(huán)節。

城市更新入庫流程

城市更新項目要按照“謀劃一批、儲備一批、實(shí)施一批”的原則，做好項目謀劃儲備和實(shí)施。對于前期謀劃的項目，要錄入儲備項目庫,并根據實(shí)際情況實(shí)時(shí)轉入在建竣工項目庫;對續建和已經(jīng)開(kāi)工的新建項目要錄入在建竣工項目庫,并根據實(shí)際情況及時(shí)調整相關(guān)信息。

除了納入中央支持的老舊小區改造類(lèi)外的各類(lèi)城市更新項目實(shí)現應錄盡錄。

第一步：實(shí)施主體按要求組織編制項目策劃方案，這個(gè)過(guò)程中要征詢(xún)項目涉及到的利害關(guān)系人意見(jiàn)，并進(jìn)行現狀調查。

第二步：方案編制完成后，區縣級主管部門(mén)和相關(guān)領(lǐng)域專(zhuān)家，對城市更新項目策劃方案進(jìn)行審核，審核通過(guò)后公示，再報市城市更新主管部門(mén)，申請納入市城市更新項目庫。

第三步：就是市級城市更新主管部門(mén)組織相關(guān)專(zhuān)家進(jìn)行評審，通過(guò)后，納入城市更新儲備庫。

第四步：項目完成公示后，由市級城市更新主管部門(mén)報市政府審定，納入市城市更新項目庫，并向社會(huì )發(fā)布。

城市更新開(kāi)發(fā)模式

政府主導：綜合整治類(lèi)項目，公益性強，比如老舊小區改造、河道整治、環(huán)境綜合整治工程這類(lèi)項目，適合政府主導，政府投資。這種項目可以由城投企業(yè)通過(guò)財政撥款、發(fā)行債券、政策性銀行貸款、專(zhuān)項貸款等方式籌集，償債資金來(lái)源有政府回購、項目收入、財政補貼等。

政企合作：經(jīng)營(yíng)及收益性較明顯，資金需求較高，公益性要求高、收益回報機制還需要政府補貼、規劃調整較復雜的項目，比如拆除重建和有機更新類(lèi)項目適宜采用政府與社會(huì )資本合作的模式，包括PPP、投資人+EPC、地方政府+國企/房企+村集體等方式。

社會(huì )資本主導：對于經(jīng)營(yíng)性較強、規劃明確、收益回報機制清晰的項目，適合采用市場(chǎng)化模式引入社會(huì )資本主導實(shí)施。社會(huì )資本主導模式是指政府通過(guò)出讓城市更新形成的出讓用地，由企業(yè)按規劃要求負責項目的拆遷、安置、建設、經(jīng)營(yíng)管理。在城市更新過(guò)程中政府不具體參與，只履行規劃審批職責，企業(yè)自主實(shí)施。

城市更新融資渠道

城市更新融資渠道上主要是專(zhuān)項債，也包含城投公司的企業(yè)債等債券融資，再一個(gè)主要的方向是銀行融資，其它的還有基金信托等非標融資方式。

01?、財政撥款

財政撥款是政府主導模式下的主要融資模式，其特點(diǎn)是地方政府作為建設單位直接參與項目建設，資金來(lái)源為政府財政直接資助。該類(lèi)融資方式下，要求項目是公益性很好的民生工程，另外規模不宜太

02?、專(zhuān)項債

城市更新項目雖然沒(méi)有被單獨列入專(zhuān)項債支持領(lǐng)域，但市政基礎設施、城鎮老舊小區改造、保障性租賃住房等城市更新強相關(guān)領(lǐng)域依然是專(zhuān)項債的重點(diǎn)支持方向。

城市更新項目在申報專(zhuān)項債的過(guò)程中，審核要點(diǎn)會(huì )集中在：

（1）前期手續是否完備，是否符合國家戰略。

（2）項目融資平衡能力是否可實(shí)現，論證是否充分；一般來(lái)說(shuō)收益覆蓋系數要在1.2-1.4之間，目前來(lái)說(shuō)，只要收益覆蓋系數大于1.3，基本都可以滿(mǎn)足收益自平衡的要求。

（3）項目相關(guān)資料是否填寫(xiě)完善，是否存在缺項漏項誤項；對于城市更新項目，這里要強調的是，比如棚戶(hù)區改造、保障性租賃住房項目要提供保障性安居工程的建設計劃。（4）不形成隱形債務(wù)風(fēng)險、不超出地方償債能力舉債。

03?、政策性銀行融資

政策性貸款除了貸款額度、利率定價(jià)、擔保方式、貸款期限等差異化政策支持，本質(zhì)上與一般金融機構貸款并無(wú)差異，都只能向準公益性或經(jīng)營(yíng)性的項目融資，且必須依靠項目本身的現金流償還。

具體的貸款發(fā)放審批條件如下表所示：

04、投資人+EPC/ABO+投資人+EPC

該模式由政府委托其本地下屬平臺公司與社會(huì )資本方共同出資成立項目公司,由項目公司負責所投資項目的投融資、建設及運營(yíng)。項目收益主要為運營(yíng)收益及專(zhuān)項補貼。該模式適合成片區域更新開(kāi)發(fā),通過(guò)整體平衡來(lái)實(shí)現城市更新的順利實(shí)施。

05、?基金模式

63號文之后，城市更新項目的公益性特征越來(lái)越突顯，政府方、平臺公司發(fā)揮的作用越來(lái)越大。目前由政府支持,國有企業(yè)牽頭,聯(lián)合社會(huì )資本設立城市更新基金是當前城市更新建設過(guò)程中具有創(chuàng )新意義的模式探索。城市更新基金適用對象為政府重點(diǎn)推進(jìn)項目,資金需求量大,收益回報較為明確項目。

06?、屬地企業(yè)或居民自主更新模式

由屬地企業(yè)或居民(村集體)自主進(jìn)行更新改造,該模式適用對象為項目自身經(jīng)營(yíng)價(jià)值高,主體自主訴求高。

該模式優(yōu)勢是更新方式靈活,可滿(mǎn)足多樣化需求,減少政府財政壓力;劣勢是政府監管難度加大,項目進(jìn)度無(wú)法把控,容易忽視公共區域的改善提升。

07、?地方政府+房地產(chǎn)企業(yè)+產(chǎn)權所有者模式

當地政府承擔項目配套建設投資,房地產(chǎn)公司承擔工程改造和經(jīng)營(yíng),產(chǎn)權所有者協(xié)調配合分享收益。通過(guò)三方合作,既能夠有效加快項目進(jìn)度,也能提升項目運營(yíng)收益。