德泓觀(guān)察 | 住建部30號文之后 城市更新項目的土地一二級聯(lián)動(dòng)能否有所突破？
繼2021年住建部發(fā)布《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問(wèn)題的通知（建科〔2021〕63號）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)63號文）兩年后，7月7日，住建部又發(fā)布了→《關(guān)于扎實(shí)有序推進(jìn)城市更新工作的通知（建科〔2023〕30號）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)30號文）。這是兩年來(lái)，國家層面再一次發(fā)布城市更新文件！
一、30號文出臺的背景及核心要求
國家層面為什么會(huì )再次發(fā)布城市更新文件？這就要追溯到63號文的發(fā)布。如果我們仔細研究過(guò)63號文，就可以看出它其實(shí)是中央層面對于實(shí)施城市更新行動(dòng)的態(tài)度和要求，也是對城市更新工作中出現的一些“大拆大建、急功近利”問(wèn)題的糾偏。63號文的出臺，對于當時(shí)已經(jīng)按下加速鍵的城市更新工作，無(wú)異于來(lái)了一個(gè)猛烈的急剎車(chē)！
以廣州為例，63號文之前，2021年上半年廣州城市更新改造土地面積達到2000萬(wàn)平方米，交易金額接近2000億元；63號文之后，廣州無(wú)論從項目新增、項目體量、項目推進(jìn)都出現了大幅下降。
不僅廣州，63號文之后，全國的城市更新工作都隨著(zhù)政策的調整、房地產(chǎn)行業(yè)的持續下滑，出現了不同程度的“降溫”。
大部分投資人都處于要么沒(méi)錢(qián)，要么有錢(qián)也不愿意推進(jìn)城市更新項目的狀態(tài)，這也導致許多地方項目推進(jìn)工作困難甚至有些陷入了停滯狀態(tài)。
在當前經(jīng)濟復蘇內生動(dòng)力尚顯不足的情況下，城市更新作為擴大有效投資的重要方式之一，在當下環(huán)境下，還需要發(fā)揮投資的關(guān)鍵性積極作用。
最近，上海、鄭州、杭州等地都紛紛開(kāi)始加速城市更新的發(fā)展，許多地方已經(jīng)建立了成熟的項目庫。
30號文在這樣的背景下出臺，一方面是延續63號文以來(lái)對城市更新工作的基本要求，并再次強調“2255”四道基本紅線(xiàn)不容突破；另一方面，也明確了有機更新式的漸進(jìn)式發(fā)展依然是當下城市更新工作的核心內容。
本次30號文，將各地在實(shí)踐過(guò)程中已形成的成熟經(jīng)驗，給予了確認。比如，明確了體檢工作作為城市更新工作的強制前置程序，同時(shí)還強調在城市更新建設工作中，要發(fā)揮規劃統籌作用，重視民生目標的實(shí)現。但是，城市更新項目能否落地？能否融資？其關(guān)鍵還是在于如何實(shí)現一二級聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)。所以，對于30號文，人們更關(guān)心的是：在政策層面，當前土地一二級聯(lián)動(dòng)的限制是否會(huì )有所突破？
二、土地一二級聯(lián)動(dòng)定義、成因與問(wèn)題
土地一二級聯(lián)動(dòng)的定義
土地一二級聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)并沒(méi)有規范的定義，它肇始于 90 年代的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是讓一家企業(yè)通過(guò)土地征收、整理，將土地轉變?yōu)榭沙鲎尩氖斓?，也就是一級土地開(kāi)發(fā)后，再繼續完成項目開(kāi)發(fā)建設，最終面向市場(chǎng)出租或銷(xiāo)售的一二級聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)的過(guò)程。
土地一二級聯(lián)動(dòng)的成因
為什么會(huì )有土地一二級聯(lián)動(dòng)？一方面，是因為地方政府資金不足，無(wú)法完成土地一級整理過(guò)程中的拆遷安置、土地儲備等各項費用；而另一方面，也在于投資人在進(jìn)行一二級聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)過(guò)程中，不僅可以大幅降低投資成本，還可以獲得土地一級開(kāi)發(fā)后實(shí)現的土地增值收益。
土地一二級聯(lián)動(dòng)的問(wèn)題
土地一二級聯(lián)動(dòng)的最大問(wèn)題，其實(shí)是直接綁定投資人，繞開(kāi)了土地招拍掛程序。這種做法有可能會(huì )出現的后果是，土地在一級開(kāi)發(fā)后的增值收益都被投資人拿去，但政府卻無(wú)法獲得相應的收益。
在土地財政全盛時(shí)期，這不僅會(huì )嚴重影響土地市場(chǎng)的公平性，也會(huì )造成國有資產(chǎn)流失，甚至由此還會(huì )產(chǎn)生許多社會(huì )性問(wèn)題。比如，《狂飆》里的莽村開(kāi)發(fā)就是這樣一個(gè)例子。所以，國家層面雖然并沒(méi)有對一二級聯(lián)動(dòng)模式是否違規，有一個(gè)統一、清晰、明確的政策法律依據。但是，我國關(guān)于國有土地資產(chǎn)管理的所有相關(guān)法律法規，其實(shí)都已經(jīng)在明確說(shuō)明：經(jīng)營(yíng)性用地必須經(jīng)過(guò)招拍掛環(huán)節！
三、城市更新開(kāi)發(fā)困境
當前，城市更新項目已經(jīng)嚴格限制盈利性的土地及房產(chǎn)開(kāi)發(fā)，其公益性的特性越來(lái)越突出，大部分項目更強調基礎設施建設與公共服務(wù)。
尤其在房地產(chǎn)政策調整后，以往的土地財政其實(shí)已經(jīng)難以為繼，各地土地出讓收入不斷下滑，土地頻頻流拍、底價(jià)成交的情況更是比比皆是。之前，土地一級開(kāi)發(fā)與土地二級開(kāi)發(fā)之間所存在的巨大套利空間的基本邏輯，已經(jīng)發(fā)生了根本性改變。
而且，城市更新項目，尤其是涉及拆遷的老舊小區改造、歷史街區的城市更新項目，存在前期投資成本高、開(kāi)發(fā)難度大、回收周期長(cháng)等問(wèn)題。
如果不能實(shí)現一二級土地聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)，社會(huì )資本僅靠一級土地開(kāi)發(fā)根本無(wú)法實(shí)現收益自平衡。并且，即使有不計成本的社會(huì )資本想參與類(lèi)似城市更新項目，在沒(méi)有獲得土地一二級聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)之前，他也無(wú)法通過(guò)土地抵押增信獲得金融機構的融資支持。所以，土地一二級聯(lián)動(dòng)的問(wèn)題如果不解決，就無(wú)法激起投資人參與到城市更新改造工作中積極性。
四、各地尋求政策突破
這兩年來(lái)，城市更新行動(dòng)進(jìn)度已經(jīng)嚴重放緩，許多項目迫切需要資金支持。
在此背景下，一些城市開(kāi)始主動(dòng)尋求政策突破，有些地方已經(jīng)出臺了地方性法規，來(lái)完善土地政策。當然，大多數城市雖然并沒(méi)有明確提出一二級聯(lián)動(dòng)的說(shuō)法，但他們已經(jīng)對城市更新項目中出現的難點(diǎn)問(wèn)題，給出了相應的解決辦法。
比如，深圳是第一個(gè)實(shí)現城市更新立法的城市，其后，上海和北京都已經(jīng)跟進(jìn)。據筆者了解，鄭州市也已經(jīng)在研究起草《鄭州市城市更新條例》。
其他城市，像南京、重慶、長(cháng)沙、長(cháng)春等，他們也都在堅決守牢“2255” 底線(xiàn)標準的前提下，對資金無(wú)法平衡但確需實(shí)施城市更新的項目，在土地政策上去積極探索 “協(xié)議出讓、定向掛牌、帶方案出讓”等的方式。延安市在《延安市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)<延安市城市更新暫行辦法>通知》（延政辦發(fā)〔2021〕13號）中，甚至已經(jīng)明確規定了：“經(jīng)市政府批準的城市更新項目，應當建立一二級聯(lián)動(dòng)的土地連片開(kāi)發(fā)機制。”
通過(guò)這些地方上的積極探索，未來(lái)相信肯定會(huì )形成一批成熟的經(jīng)驗，這些成熟的經(jīng)驗就可以進(jìn)一步推進(jìn)城市更新項目的創(chuàng )新。
其實(shí)，本次30號文最大的亮點(diǎn)，就在于明確提出了“鼓勵有立法權的地方出臺地方性法規，建立城市更新制度機制，完善土地、財政、投融資等政策體系”。這也就意味著(zhù)，爭論已久的城市更新領(lǐng)域一二級聯(lián)動(dòng)的問(wèn)題，在地方性鼓勵法規出臺后，實(shí)際上可以有更多新的模式、新的可能去探索與突破。
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