德泓觀(guān)察 | 四個(gè)角度看本輪城中村改造是否會(huì )成為棚改升級版
7月21日，國務(wù)院常務(wù)會(huì )議審議通過(guò)了《關(guān)于在超大特大城市積極穩步推進(jìn)城中村改造的指導意見(jiàn)》。
文件一出，許多人第一反應這是不是要重啟“棚改”，畢竟2014年那場(chǎng)棚改的記憶太過(guò)深刻，當年在眾多房地產(chǎn)企業(yè)還在千方百計去庫存的泥淖中不可自撥的時(shí)候，一場(chǎng)轟轟烈烈的大規模棚改橫空出世，天量的貨幣化安置資金直接點(diǎn)燃了之后房地產(chǎn)失控的引擎。
這次重提城中村改造是不是還是當年“棚改”熟悉的配方，歷史能否再次重演，貨幣化安置會(huì )不會(huì )卷土重來(lái)嗎？成為業(yè)內普遍關(guān)注與討論的焦點(diǎn)。
其實(shí)從廣義的概念來(lái)說(shuō)，城中村改造與棚改、舊改都可以歸屬于城市更新的范圍，本輪城中村改造也不是剛剛心血來(lái)潮提出來(lái)的新提法，今年4月份的政治局會(huì )議中就已經(jīng)明確提到了“超大特大城市要積極推進(jìn)城中村改造”（可見(jiàn)《政治局會(huì )議后，“投資人+EPC”模式是否會(huì )成為縣域經(jīng)濟發(fā)展主力？》），所以本次城中村改造更像是對4月份政治局會(huì )議政策的一個(gè)回應，是一個(gè)考慮良久的儲備政策。
今年上海、廣州等多個(gè)城市也都發(fā)布過(guò)相關(guān)城中村改造的細則。而且廣州更是將《廣州市城中村改造條例》增列為2023年立法項目。雖然很多人一看文件，就驚呼棚改又要起飛了，但是細讀文件，我們可以發(fā)現本次城中村改造和許多人記憶中的的棚改是有本質(zhì)不同的。
概念不同
城中村改造是要將城中村的規劃和改造融入到城市整體發(fā)展規劃之中，是對集體建設用地上的農村村落進(jìn)行改造。它的開(kāi)發(fā)方式是政府引導、市場(chǎng)主導的綜合性的市場(chǎng)開(kāi)發(fā)。改造目的是通過(guò)對城市基礎設施建設多方面、全方位的進(jìn)一步完善，拉動(dòng)消費需求，增加就業(yè)機會(huì )，強調項目運營(yíng)的可持續性發(fā)展。
但棚戶(hù)區改造本質(zhì)上就是政府主導的公益性、民生性項目，改造的資金主要來(lái)源于政府財政支出。改造的對象是對國有建設用地上房屋密度大、使用年限長(cháng)，安全隱患大的危舊住房、破房爛院。它的直接目的是解決貧困人民住房安全、消除公共安全隱患。
所以，二者從建設內容、土地性質(zhì)、開(kāi)發(fā)方式上都有著(zhù)明顯不同。一個(gè)是市場(chǎng)為主導的綜合性市場(chǎng)化項目，一個(gè)是公益性更突出的政府民心工程。
資金來(lái)源不同
當然，判斷這次城中村改造是不是當年的棚戶(hù)區改造的重生，關(guān)鍵看資金的來(lái)源。當年棚戶(hù)區改造的利器是國開(kāi)行的抵押補充貸款，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是國開(kāi)行等政策性銀行貸款給地方政府，定向作為作為拆遷補償和安置的資金，地方政府再通過(guò)土地出讓金來(lái)償還銀行的貸款本息。
這種政策性銀行非常規的貨幣操作，因為副作用太大，在2018年開(kāi)始就已經(jīng)逐漸叫停。從當下政策脈絡(luò )的延續性和當前經(jīng)濟發(fā)展的整體思路，重啟類(lèi)似當年棚改的抵押補充貸款的貨幣化安置是不太可能的。
那么，這次城中村改造的資金從哪里來(lái)？這次會(huì )議提到資金相關(guān)的關(guān)鍵詞是“市場(chǎng)化主導”、“多渠道”、“鼓勵民間資本”，而且本輪城中村改造還要“努力發(fā)展各種新業(yè)態(tài)，實(shí)現可持續運營(yíng)?！?/strong>
這就意味著(zhù)民間資本將成為本輪城中村改造的資金主要來(lái)源。而民間資本如果想要通過(guò)城中村改造獲益，那就需要努力開(kāi)發(fā)多種商業(yè)業(yè)態(tài)，通過(guò)房屋租賃、物業(yè)、停車(chē)場(chǎng)等運營(yíng)收入來(lái)覆蓋投資成本，并獲得利潤。
根據今年3月發(fā)布的《北京市征收集體土地房屋補償管理辦法》（征求意見(jiàn)稿）要求的“今后征收集體土地房屋補償強化以房屋安置方式為主”，那么本輪城中村改造的補償方式大概率會(huì )從貨幣化安置，轉換為以房換房的房票安置制度。
范圍不同
本次城中村改造的范圍是被限定在超大特大城市的邊界。根據第七次全國人口普查數據，符合這個(gè)范圍的除了北上廣深，以及重慶、成都、天津這七個(gè)超大城市之外，還有武漢、杭州、鄭州等14個(gè)特大城市。這個(gè)改造范圍與2014年以大量三、四線(xiàn)城市為主力的全國性的棚改是有明顯不同的。
為什么要限定在這21個(gè)特大超大城市中呢，因為這些城市人口多，各類(lèi)要素集聚，更能發(fā)揮城市發(fā)展引領(lǐng)作用，拉動(dòng)有效需求。尤其像廣州這樣城中村數量多，問(wèn)題比較突出的地區，本次政策風(fēng)口對于這些地區優(yōu)化當地產(chǎn)業(yè)、解決“大城市病”是難得的發(fā)展機遇。
因為城中村改造的房子天然就具備廉租房的性質(zhì)，本輪的城中村改造還要求做好保障性住房建設的結合，考慮到最近浙江省提出的全省除杭州市區以外的范圍內將全面取消落戶(hù)限制的政策。根據這條政策，未來(lái)外地人來(lái)了浙江，不僅就是浙江人而且還是可以享有當地醫保、養老社會(huì )保障和教育資源的浙江新市民。結合這條政策，以及當下老齡化社會(huì )進(jìn)程的加快的現狀，未來(lái)城市的發(fā)展趨勢，會(huì )進(jìn)一步強化區域中心城市的極化、集聚效應，產(chǎn)生人口、規模效益，進(jìn)而擴散輻射周邊地區，最終的落腳點(diǎn)是帶動(dòng)消費和內循環(huán)動(dòng)力。
實(shí)施周期不同
本次城中村改造強調的是“成熟一個(gè)推進(jìn)一個(gè)”，結合這兩年來(lái)有關(guān)城市更新的兩個(gè)重磅文件：《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問(wèn)題的通知》（建科〔2021〕63號）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)63號文）和《關(guān)于扎實(shí)有序推進(jìn)城市更新工作的通知（建科〔2023〕30號）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)30號文），都已經(jīng)明確城市更新的核心內容是“漸進(jìn)式的有機更新和微改造為主”，所以，本次城中村改造不會(huì )是轟轟烈烈的運動(dòng)式的大拆大建，它更大可能是小規模、漸進(jìn)式的微改造。
改造的內容會(huì )聚焦城市建設矛盾最突出的地方，成熟一個(gè)推進(jìn)一個(gè)。比如上海已經(jīng)對62個(gè)城中村改造項目引進(jìn)5500多億元社會(huì )資本，但是按照規劃，這些“城中村”改造項目全面完成也要到2032年了。想著(zhù)要大拆大建，大規模的造新城的棚改想法是不太可能實(shí)現的。
當然本輪城中村改造雖然不會(huì )成為當年的大規模棚改，但是對于鞏固經(jīng)濟恢復勢頭，推動(dòng)經(jīng)濟回升向好還是有一定的助力作用。尤其上文提到的21個(gè)超大特大城市，還有可能迎來(lái)一批基于城中村改造的基建熱潮。根據第三方數據，從2019到2021年的三年時(shí)間里，每年城中村改造規模都超萬(wàn)億，所以我們也可以預計未來(lái)三年，這21個(gè)城市的城中村改造投資都有可能達到每年1萬(wàn)億的規模，而且城中村改造還可以在某種程度上進(jìn)一步盤(pán)活城市存量資產(chǎn)，拓寬資產(chǎn)證券化的空間，推進(jìn)城市更新項目可持續發(fā)展。
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