德泓智庫 | EOD模式實(shí)踐中的問(wèn)題與對策

引 言

EOD模式是通過(guò)項目組織實(shí)施方式創(chuàng )新，以生態(tài)環(huán)境治理提升產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)價(jià)值，以產(chǎn)業(yè)收益反哺生態(tài)環(huán)境治理，實(shí)現發(fā)展和保護融合共生。自2021年4月26日，生態(tài)環(huán)境部辦公廳、發(fā)展改革委辦公廳、國家開(kāi)發(fā)銀行辦公室聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于同意開(kāi)展生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)模式試點(diǎn)的通知》，確定了首批36個(gè)EOD模式試點(diǎn)項目。2022月4月28日，三部門(mén)再次公布了第二批58個(gè)EOD模式試點(diǎn)項目。

在強監管背景下，目前，地方基建建設合規路徑已經(jīng)越來(lái)越少，這直接催生了EOD模式大火。但是，EOD模式也不是萬(wàn)能的，更不是所有與環(huán)境治理相關(guān)的項目都可以采用EOD模式！所以，在實(shí)踐過(guò)程中，我們需要客觀(guān)甄別，審慎對待。

EOD模式的優(yōu)勢

一、拼盤(pán)開(kāi)發(fā)

EOD項目的優(yōu)勢之一是可以多個(gè)項目拼盤(pán)開(kāi)發(fā)，常見(jiàn)的EOD類(lèi)型關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)主要有三類(lèi)：

1、生態(tài)農業(yè)、旅游、康養等生態(tài)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)項目；

2、數字經(jīng)濟、清潔醫藥、電子元器件等環(huán)境敏感型產(chǎn)業(yè)集聚區開(kāi)發(fā)項目；

3、光伏+、生物質(zhì)能利用等清潔能源項目。從以上三個(gè)類(lèi)型，結合當地的資源稟賦。以河南為例，河南省為農業(yè)大省，如果地方既沒(méi)有礦山資源，也沒(méi)有山川河流等特色資源，可以從其他生態(tài)保護領(lǐng)域，導入生態(tài)農業(yè)、生態(tài)康養等生態(tài)產(chǎn)業(yè)，圍繞與一二三產(chǎn)業(yè)有效融合發(fā)展，可重點(diǎn)打造鄉村振興樣板等。

二、政策支持

自去年《河南省“十四五”生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展規劃》文件中提出，要支持生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)（EOD）模式試點(diǎn)等創(chuàng )新發(fā)展以來(lái)，河南南陽(yáng)市、漯河市等多個(gè)地區就已經(jīng)開(kāi)始著(zhù)手EOD項目的規劃實(shí)施。同時(shí)，平頂山市將EOD模式作為了平頂山綠色發(fā)展的主導模式，平頂山市北部山區生態(tài)修復保護、開(kāi)發(fā)利用，以及白龜湖環(huán)湖生態(tài)保護利用等重點(diǎn)工作都將考慮采用EOD模式作為發(fā)展的突破口。濟源示范區也在近日召開(kāi)生態(tài)環(huán)境導向開(kāi)發(fā)（EOD）項目推進(jìn)會(huì )，會(huì )議上強調要充分認識實(shí)施EOD項目的重大意義，切實(shí)增強推進(jìn)項目的緊迫感，堅定不移走好生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路。結合濟源實(shí)際，著(zhù)眼長(cháng)遠發(fā)展，提前做好各項準備工作，為濟源經(jīng)濟社會(huì )高質(zhì)量發(fā)展注入活力。近期，生態(tài)環(huán)境部黃河流域局在溫縣召開(kāi)生態(tài)環(huán)境部黃河流域生態(tài)環(huán)境監督管理局座談會(huì )。會(huì )議強調，要推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理項目與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)項目有效融合，將生態(tài)環(huán)境治理帶來(lái)的經(jīng)濟價(jià)值內部化，提升環(huán)保產(chǎn)業(yè)可持續發(fā)展能力，加大美麗河湖建設，促進(jìn)溫縣經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

問(wèn)題與解決對策

兩年多來(lái)，EOD已經(jīng)成為生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域熱門(mén)詞匯。值得注意的是，部分EOD項目在實(shí)踐推進(jìn)過(guò)程中，存在項目質(zhì)量不高、項目融資落地難等問(wèn)題。所以，EOD不是一個(gè)什么都能裝的筐，如果什么項目都想盲目包裝成EOD項目，后果很可能弄巧成拙，最終不但解決不了環(huán)境問(wèn)題，還有可能在綜合開(kāi)發(fā)時(shí)使生態(tài)環(huán)境遭到二次破壞，這樣就嚴重背離了EOD模式的初衷。

我們要厘清做EOD項目的限制條件，根據當前入庫評審和金融機構貸審具體常見(jiàn)問(wèn)題，我們團隊總結了以下幾點(diǎn)突出問(wèn)題和相應的解決對策：

一、環(huán)境內容≠環(huán)境問(wèn)題

實(shí)踐中，很多人認為只要與環(huán)境有關(guān)的內容就是以“環(huán)境為導向”的項目，都能包裝成EOD項目，這是對EOD的嚴重誤讀。所謂環(huán)境導向，突出的是當下人民關(guān)切，政府急需解決，而且對生態(tài)有可能造成不可逆的嚴重的環(huán)境問(wèn)題，而不是只要是環(huán)境相關(guān)的問(wèn)題就可以。

國辦發(fā)【2021】40號文就提出，“嚴禁借生態(tài)保護修復之名行開(kāi)發(fā)之實(shí)”，因此在選擇產(chǎn)業(yè)時(shí)，重點(diǎn)把握產(chǎn)業(yè)與治理二者之間的相互依賴(lài)和共融的關(guān)系。要將生態(tài)環(huán)境問(wèn)題治理目標作為發(fā)展基礎，考慮產(chǎn)業(yè)對環(huán)境的依賴(lài)性。

二、投資不是越大越好

實(shí)踐中應客觀(guān)看待EOD綜合打包的落地性，不能一味地追求大項目，應結合實(shí)際收益將投資額控制在合理的范圍內。根據6號文要求，EOD項目最多可以5個(gè)子項目打包一起。地市級及以上政府作為申報主體和實(shí)施主體的，原則上投資總額不高于50億元；區縣級政府作為申報和實(shí)施主體，原則上投資總額不高于30億元。由于生態(tài)環(huán)境治理的投資額經(jīng)常達到數億元甚至幾十億元，能夠真正平衡的經(jīng)營(yíng)性項目并不容易實(shí)現，即使做到資金平衡，可能也是東拼西湊的，其合理性很難得到金融機構的認可，導致項目無(wú)法真正落地。所以，在謀劃組合項目時(shí)應優(yōu)先選擇收益好的關(guān)聯(lián)項目，根據項目收益合理包裝內容，控制項目邊界，防止投資過(guò)大導致資金難以平衡，出現融資落地比例過(guò)低現象。

三、關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合

EOD的核心模式之一是“產(chǎn)業(yè)密切關(guān)聯(lián)”，但這個(gè)“關(guān)聯(lián)性”在實(shí)踐中其實(shí)很難準確把握。

由于旅游產(chǎn)品的收益性強，可包裝的業(yè)態(tài)也比較豐富，當前包裝的旅游產(chǎn)品很多，但同質(zhì)化也比較嚴重，而且真正能落地的太少了。比如，一個(gè)河道周邊建一個(gè)旅游小鎮或者較大規模的商業(yè)綜合體，實(shí)際上河道根本就對這個(gè)旅游場(chǎng)所沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的影響，只是借河道之名開(kāi)發(fā)產(chǎn)品。那么，這種項目之間的關(guān)聯(lián)度就是很低的。如果是環(huán)境和產(chǎn)業(yè)互為補充，融為一體，比如槳聲燈影里的秦淮河，枕水人家的江南烏鎮就是最好的融合共生的例子。

雖然EOD模式在實(shí)際應用中面臨著(zhù)許多難點(diǎn)，但其以生態(tài)文明建設作為視角和出發(fā)點(diǎn)，順應了我國生態(tài)文明建設及城市可持續發(fā)展的道路要求。只有堅持生態(tài)優(yōu)先，將生態(tài)保護治理與資源、產(chǎn)業(yè)融合考慮，才能實(shí)現區域的可持續發(fā)展。以生態(tài)為導向的EOD模式，是在中國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展形勢下的必然選擇，也將是未來(lái)主流的開(kāi)發(fā)趨勢。

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