德泓觀(guān)察 | 超大特大城市城中村改造觀(guān)察系列之一：凈地出讓如何實(shí)現土地一二級聯(lián)動(dòng)

引 言

從法理角度看，“凈地出讓”仍然可以探索實(shí)現土地一二級聯(lián)動(dòng)。各地可以根據當地的具體情況和實(shí)際需要，通過(guò)出臺地方性法規政策，完善土地政策體系，從而推進(jìn)城中村改造項目順利落地實(shí)施。從7月21日的國常會(huì )以來(lái)，超大特大城市城中村改造被頻頻提及，本輪城中村改造，究竟會(huì )成為房地產(chǎn)救市的終極大招？還是高質(zhì)量城市發(fā)展的必由之路？各路專(zhuān)家對此眾說(shuō)紛紜。當前，廣州、深圳、武漢等一二線(xiàn)城市的城中村改造工作已經(jīng)開(kāi)始穩步推進(jìn)，鄭州航空港區也于近日召開(kāi)了積極穩步推進(jìn)城中村改造動(dòng)員的部署會(huì )議。

根據相關(guān)部署，城中村改造必須實(shí)行凈地出讓?zhuān)敲矗?strong>如何在凈地出讓的前提下實(shí)現土地一二級聯(lián)動(dòng)是城中村改造實(shí)施落地過(guò)程中的重中之重問(wèn)題。

本輪城中村改造的背景

城中村，顧名思義就是城市中的村落，它是在城市化發(fā)展進(jìn)程中，由于城市建成區或者規劃控制區范圍不斷擴大，原有郊區、舊村落的土地被大規模占用，居民雖然已經(jīng)失去或基本失去耕地，但仍然實(shí)行農村集體所有制的村莊以及社區。為什么在這個(gè)時(shí)候要提特大城市的城中村改造？因為，當前經(jīng)濟破局的關(guān)鍵在于擴大內需，提振消費。那么，城中村作為能產(chǎn)生一定收益的公益性項目，既是政府要做的改善民生的實(shí)事、要事，也可以加快當地資源聚集，人口流動(dòng)，成為拉動(dòng)有效需求，促進(jìn)消費的重要手段。而超大特大城市資源要素集中，示范引領(lǐng)作用強，在超大特大城市做城中村改造，顯然比攤大餅，鋪攤子的把高速修到村子里，把地鐵建在財政收入、人口不足的三四線(xiàn)城市更能快速形成有效投資。

本輪城中村改造必須凈地出讓

凈地出讓不是一個(gè)標準的經(jīng)濟和法律術(shù)語(yǔ)，根據《閑置土地處置辦法》（中華人民共和國國土資源部令第53號）里的描述，凈地出讓一般要滿(mǎn)足以下5個(gè)基本條件：

（1）土地權利清晰； 

（2）安置補償落實(shí)到位； 

（3）沒(méi)有法律經(jīng)濟糾紛； 

（4）地塊位置、使用性質(zhì)、容積率等規劃條件明確； 

（5）具備動(dòng)工開(kāi)發(fā)所必需的其他基本條件；
簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，凈地出讓就是指在土地出讓前，該地塊已處理好土地產(chǎn)權、補償安置等經(jīng)濟法律關(guān)系，并完成比如七通一平等必要前期土地開(kāi)發(fā)工作。但眾所周知，城中村內各類(lèi)土地用地性質(zhì)復雜交錯，他不僅包括村民宅基地、集體建設用地，還包括一些國有建設用地、歷史遺留用地和耕地，改造難度較大。如果必須實(shí)行凈地出讓?zhuān)鶕蛾P(guān)于規范土地儲備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》（財綜〔２０１６〕４號）規定，只能有土地儲備機構完成土儲工作，包括城投公司在內的市場(chǎng)主體不得再從事新增土地儲備工作，而土儲資金來(lái)源僅能從國有土地收益基金、土地出讓收入等其他財政資金統籌安排。所以，凈地出讓對當地經(jīng)濟發(fā)展水平、年度地方政府債務(wù)承受能力以及還款能力都是一個(gè)考驗。同時(shí)，凈地出讓?zhuān)脖厝粫?huì )增加開(kāi)發(fā)商拿地成本，對開(kāi)發(fā)商融資、運營(yíng)能力也是一個(gè)嚴峻的考驗。

凈地出讓?zhuān)绾螌?shí)現項目收益的自平衡？?jì)舻爻鲎專(zhuān)欠窬徒^對不能再實(shí)現土地一二級聯(lián)動(dòng)，二者就必然是水火不能相容嗎？

凈地出讓能否實(shí)現土地一二級聯(lián)動(dòng)

土地一二級聯(lián)動(dòng)常見(jiàn)的法律風(fēng)險主要是根據《民法典》《招標拍賣(mài)掛牌出讓國有建設用地使用權規定》（國土資源部39號令）以及其他相關(guān)法律法規規定，目前商業(yè)、旅游、娛樂(lè )和商品住宅等各類(lèi)經(jīng)營(yíng)性用地，必須以招標、拍賣(mài)、掛牌方式供應。

但是，在城中村改造中實(shí)行“凈地出讓”，也并不意味著(zhù)就徹底無(wú)法實(shí)行土地一二級聯(lián)動(dòng)。住建部《關(guān)于扎實(shí)有序推進(jìn)城市更新工作的通知》（建科〔2023〕30號）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)30號文）提出“鼓勵有立法權的地方出臺地方性法規，建立城市更新制度機制，完善土地、財政、投融資等政策體系”。這句話(huà)被普遍認為對包括城中村改造在內的城市更新項目的土地一二級聯(lián)動(dòng)，提供了新的探索的可能。針對城鄉建設管理方面的工作，地方根據實(shí)際需要制定地方性法規并不缺乏法理依據。根據《立法法》第八十一條規定“設區的市的人民代表大會(huì )及其常務(wù)委員會(huì )根據本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以對城鄉建設與管理、生態(tài)文明建設、歷史文化保護、基層治理等方面的事項制定地方性法規，法律對設區的市制定地方性法規的事項另有規定的，從其規定?！?/p>

所以，在不超越立法權限、不違反上位法規定、程序合法的前提下，在城鄉建設與管理、歷史文化保護事項方面，各地是有相應的自主權來(lái)完善本地的土地出讓政策體系。

各地城中村改造項目“一二級聯(lián)動(dòng)”的實(shí)踐

對于迫切需要資金支持的城中村改造項目，各地也在積極探索一二級聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)的通道，比如?《云南省建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場(chǎng)管理辦法（試行）》第三十七條規定：“強化土地一、二級市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)管理，適時(shí)運用財政、金融等手段，加強對土地市場(chǎng)的整體調控，維護市場(chǎng)平穩運行?！币约把影彩性凇堆影彩腥嗣裾k公室關(guān)于印發(fā)〈延安市城市更新暫行辦法〉通知》（延政辦發(fā)〔2021〕13號），經(jīng)市政府批準的城市更新項目，應當建立一二級聯(lián)動(dòng)的土地連片開(kāi)發(fā)機制。

那么，我們可以看出，在積極推進(jìn)城中村改造的背景下，在合規的前提下，實(shí)現土地一二級聯(lián)動(dòng)并不違背凈地出讓的要求，具體實(shí)施的途徑大致有以下兩種最為典型：

1、協(xié)議出讓

協(xié)議出讓本身就屬于法律規定允許的土地出讓方式，另外需要明確的是，凈地出讓也并不特指只能通過(guò)招拍掛的方式取得土地使用權，協(xié)議出讓同樣是個(gè)合法合規的渠道。根據《協(xié)議出讓國有土地使用權規定》第九條“在公布的地段上，同一地塊只有一個(gè)意向用地者的，市、縣人民政府國土資源行政主管部門(mén)方可按照本規定采取協(xié)議方式出讓?zhuān)坏虡I(yè)、旅游、娛樂(lè )和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地除外?！绷硗?，根據《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第十三條規定“土地使用權出讓?zhuān)瑳](méi)有條件，不能采取拍賣(mài)、招標方式的，可以采取雙方協(xié)議的方式?！?/p>

深圳作為全國首個(gè)城市更新立法的城市，在《深圳經(jīng)濟特區城市更新條例》第四十四條規定實(shí)施主體可以申請以協(xié)議方式取得更新單元規劃確定的開(kāi)發(fā)建設用地使用權。

我們可以大致梳理出深圳市城中村改造的流程：首先，在符合城市更新單元規劃的前提下，原農村集體經(jīng)濟組織繼受單位可以作為市場(chǎng)主體，或者通過(guò)公開(kāi)招標方式，委托的單一市場(chǎng)主體與物業(yè)權利人在平等自愿的基礎上，完成搬遷補償協(xié)議簽訂等工作，取得房地產(chǎn)相關(guān)權益。這個(gè)階段的協(xié)議搬遷工作與政府土儲不同的是，政府土儲工作從效力看是國家授權，并依照法律規定的依據和程序所實(shí)施的行政行為。而市場(chǎng)主體介入的拆遷協(xié)議，是市場(chǎng)主體在平等自愿的前提下完成的與物業(yè)權利人之間的民事約定，不應該歸屬于行政行為。然后，取得房地產(chǎn)相關(guān)權益的該市場(chǎng)主體可以向城市更新部門(mén)申請成為城中村改造的實(shí)施主體。區城市更新部門(mén)與確定后的實(shí)施主體簽訂項目實(shí)施監管協(xié)議后，才可以對拆除范圍內建筑物拆除。拆除完成后，實(shí)施主體按規劃向政府無(wú)償移交公共用地。其后，實(shí)施主體再向政府提出申請，由政府以協(xié)議出讓方式將土地使用權出讓給實(shí)施單位。

根據深圳市的城中村改造流程，其實(shí)施方式是滿(mǎn)足凈地出讓要求的。土地出讓是在政府無(wú)償獲得拆除完成的公共用地之后，再以協(xié)議出讓的方式，將凈地的土地使用權出讓給實(shí)施單位。除了深圳之外，北京、上海對于土地一二級聯(lián)動(dòng)也都有類(lèi)似的表述，比如《北京市城市更新條例》第四十九條“依法采取租賃、出讓、先租后讓、作價(jià)出資或者入股等有償使用方式或者劃撥方式配置國有建設用地，采取有償使用方式配置國有建設用地的，可以按照國家規定采用協(xié)議方式辦理用地手續”，《上海市城市更新條例》也規定：根據城市更新地塊具體情況，供應土地采用招標、拍賣(mài)、掛牌、協(xié)議出讓以及劃撥等方式。

2、土地“帶方案”出讓

帶方案出讓，即土地出讓前，政府將城市設計、建設工程方案、功能運營(yíng)、基礎設施建設要求等相關(guān)條件予以明確，作為土地出讓的前提條件，納入土地出讓合同；受讓人在取得土地后，必須按照合同約定的條款進(jìn)行施工建設和經(jīng)營(yíng)，落實(shí)相關(guān)的條件和要求。但有關(guān)法規制度都還沒(méi)有對土地“帶方案”出讓作出具體規定，具體實(shí)施多為各地實(shí)踐摸索。根據《自然資源部關(guān)于深化規劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》（自然資發(fā) 〔2023〕69號）里第五條“對市政基礎設施和標準廠(chǎng)房建設項目，在不違反市場(chǎng)公平競爭原則的前提下， 可在土地供應前，由自然資源主管部門(mén)依據國土空間詳細規劃及土地使用標準核提規劃條件，審查建設工程設計方案，按程序納入供地方案，實(shí)施“帶方案供應”?！睆奈募梢钥闯?，帶方案供應與協(xié)議出讓的管理要求一樣，在不違反市場(chǎng)公平競爭原則的前提下，土地方式帶方案出讓是具備合規基礎的。《云南省土地儲備管理辦法》第三十條規定，“探索引導社會(huì )資本參與片區綜合開(kāi)發(fā)、存量盤(pán)活、城市更新、生態(tài)修復及土地綜合整治，由社會(huì )資本與土地儲備機構聯(lián)合開(kāi)發(fā)取得合理回報?！?strong>這個(gè)辦法的出臺，實(shí)際上也為實(shí)現土地“帶方案”出讓提供了可能。各地實(shí)踐過(guò)程中，浙江的未來(lái)社區項目就有成功實(shí)施土地“帶方案”公開(kāi)出讓的實(shí)踐，而重慶、沈陽(yáng)、長(cháng)春等地都有相應的規定。

綜上所述，從法理角度看，“凈地出讓”仍然可以探索實(shí)現土地一二級聯(lián)動(dòng)。各地可以根據當地的具體情況和實(shí)際需要，通過(guò)出臺地方性法規政策，完善土地政策體系，從而推進(jìn)城中村改造項目順利落地實(shí)施。當然，這個(gè)過(guò)程中首先要加強履約監管，防止隱性債務(wù)等違規情況出現。另外，也要加強項目公開(kāi)、透明，避免出現程序違規，造成國有資產(chǎn)流失等情況的出現。

版權聲明：凡注明來(lái)源“德泓咨詢(xún)”的所有內容，版權均屬德泓咨詢(xún)平臺所有。如需轉載開(kāi)白，請在相應文章下方留言并附上轉載方的公眾號ID，轉載時(shí)需在文章開(kāi)頭注明正確的來(lái)源和作者。