德泓智庫 | 重塑未來(lái)城市：片區城市更新及趨勢探討

引 言

在城市發(fā)展轉型階段的“優(yōu)化增量、激活存量、提升質(zhì)量”之中，片區更新是一種理念和方式，用以應對當前城市更新面臨的各種困難。與單獨地塊和建筑的獨立更新相區別，“片區城市更新”以其整體性的規劃和打造，是一種將城市更新規劃單元內所有需要更新的內容統籌組織為一個(gè)或幾個(gè)“片區城市更新”的方法。

2022年底，我國人口常住城市化比率已達65.22%，根據國際經(jīng)驗，下一個(gè)階段我們的城市將面臨城市化問(wèn)題的集中爆發(fā)期。對于中國來(lái)說(shuō)，我國首當其沖的挑戰是土地資源稀缺所帶來(lái)的發(fā)展限制。然而，作為破解資源約束、實(shí)現可持續發(fā)展的重要手段，城市更新將在中國城鎮化下半場(chǎng)中扮演著(zhù)重要角色，并登上舞臺，成為主要推動(dòng)力量。

城市更新的定義

在城市建成區內，對基礎設施不完善、存在安全隱患、土地建筑物用途不符合經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展需求的區域開(kāi)展的持續改善城市空間形態(tài)和功能的活動(dòng)，具體行動(dòng)方式包括拆除重建和綜合整治等。

城市更新相關(guān)政策

2021年8月住建部發(fā)布《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問(wèn)題的通知》，旨在解決城市更新過(guò)程中大規模拆除和重建的問(wèn)題，這標志著(zhù)中國的城市更新將迎來(lái)新的變化和趨勢。然而，隨后反復的疫情及中國房地產(chǎn)行業(yè)的調整，使得各地城市更新進(jìn)程受到了一定程度地拖延。

2023年，伴隨著(zhù)疫情的消散，人民的經(jīng)濟生活正在慢慢恢復到正常的軌道上。所以，今年的《政府工作報告》中再次提出了實(shí)施城市更新行動(dòng)。

此次的城市更新不再僅僅關(guān)注通過(guò)大規模拆除重建帶來(lái)的換新效果，會(huì )更加突出對城市持續發(fā)展、環(huán)境宜居和多元文化包容性的關(guān)注，更加傾向于實(shí)現漸進(jìn)式換新。

換句話(huà)說(shuō)，現在的城市更新會(huì )更好地遵循城市發(fā)展的規律，以?xún)群s、綠色低碳發(fā)展為路徑，堅持“留改拆”并舉，主要側重于保留利用和提升功能，加強修繕改造。同時(shí)，注重提升功能，補齊城市短板，并增強城市活力。

2023年7月7日，住建部發(fā)布《關(guān)于扎實(shí)有序推進(jìn)城市更新工作的通知》建科〔2023〕30號，基于城市更新工作在全國的實(shí)施情況，對城市更新工作的5個(gè)方面加以規范，初步確立了國家層面城市更新的行動(dòng)框架。這5個(gè)方面分別是：

堅持城市體檢先行 

發(fā)揮城市更新規劃統籌作用 

強化精細化城市設計引導 

創(chuàng )新城市更新可持續實(shí)施模式 

明確城市更新底線(xiàn)要求

城市更新是持續的城市經(jīng)營(yíng)工作

我國人口總量和城鎮化人口規模已達到頂峰，城市建設用地規模不再呈現大規模增長(cháng)，因此，城市開(kāi)發(fā)的投資機會(huì )將逐漸減少。城市資產(chǎn)配置工作已基本完成，下一步的主要任務(wù)是將這些資產(chǎn)轉化為實(shí)際效益，即轉向城市經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域。隨著(zhù)城市的不斷發(fā)展，新的更新需求也將不斷涌現，因此，城市更新將成為一個(gè)伴隨整個(gè)城市生命周期的長(cháng)期工作。

根據中國財富報告顯示，全國住房市值已達到476萬(wàn)億元。按照每年2%的城市更新率來(lái)計算，預計城市更新市場(chǎng)規模將達到約9.5萬(wàn)億元左右。

“片區城市更新”是片區開(kāi)發(fā)和城市更新的綜合

片區更新特指在廣闊的空間范圍內，以保留、改良和拆除的方式進(jìn)行推進(jìn)，以城市風(fēng)貌傳承為獨特特色，展示多樣化的空間形態(tài)和多功能融合的特征，提升片區整體品質(zhì)、活力和效益。其內涵關(guān)鍵詞包括：片區、有機更新、多業(yè)態(tài)復合。

作為中層尺度，片區更新協(xié)調微觀(guān)地塊和宏觀(guān)城市尺度，確保實(shí)施城市功能，完善并提升片區整體品質(zhì)和效益，有效避免微觀(guān)尺度更新的碎片化問(wèn)題，并解決宏觀(guān)尺度更新難以及時(shí)操作等挑戰。在城市發(fā)展轉型階段的“優(yōu)化增量、激活存量、提升質(zhì)量”之中，片區更新是一種理念和方式，用以應對當前城市更新面臨的各種困難。

與單獨地塊和建筑的獨立更新相區別，“片區城市更新”以其整體性的規劃和打造，是一種將城市更新規劃單元內所有需要更新的內容統籌組織為一個(gè)或幾個(gè)“片區城市更新”的方法。

它具有以下主要特點(diǎn)：統一規劃、整體打造；分類(lèi)研究、分步實(shí)施；類(lèi)型多樣、主體多元；政府主導、社會(huì )參與。

在“片區城市更新”中，涵蓋了多種性質(zhì)的項目片區，并共同服務(wù)于片區整體發(fā)展目標。因此，各項目的改造方式和資金來(lái)源也各不相同，主要包括以下幾種類(lèi)型：

老舊小區改造項目：主要內容包括老舊小區內部基礎設施改造，增加智慧安防設施等，資金來(lái)源為財政資金及政府專(zhuān)項債。

城中村改造項目：主要包括拆除村居，新建安置房，建設道路、醫院、學(xué)校等配套設施，資金來(lái)源為財政資金及政府專(zhuān)項債。

園區升級改造項目：主要包括現狀廠(chǎng)房改造、升級后引入高技術(shù)企業(yè)，資金來(lái)源為原業(yè)主引入社會(huì )投資，財政補貼。

商業(yè)樓宇建設項目：主要包括拆除現狀建筑，新建商業(yè)樓宇，資金來(lái)源為原業(yè)主自行籌資。

城區商業(yè)街改造項目：主要包括現狀建筑外立面及內部裝修改造，一般為政府統租后按統一風(fēng)格改造，引入運營(yíng)機構經(jīng)營(yíng)，資金來(lái)源為財政資金、社會(huì )投資。舊廠(chǎng)區拆除重建項目：主要包括現狀廠(chǎng)區拆除重建，政府收回土地后重新，供應，資金來(lái)源為社會(huì )投資。

各主要城市片區級城市更新政策

全國主要城市陸續發(fā)布了城市更新專(zhuān)項規劃和行動(dòng)計劃，為城市的更新工作制定了方針和目標。在這些計劃中，片區級城市更新被視為一種重要的更新形式。盡管在不同地方，片區城市更新的概念可能有所不同，但是將若干“更新區域”“更新單元”或劃定出來(lái)進(jìn)行整體開(kāi)發(fā)的思路是基本一致的。與零星的更新相比，片區城市更新具有系統性、綜合性、投資平衡以及撬動(dòng)社會(huì )資金等諸多優(yōu)勢：

系統性解決發(fā)展問(wèn)題：單一建筑、地塊的更新只能解決局部問(wèn)題，只有片區城市更新才能解決城市發(fā)展的系統性問(wèn)題。

綜合利用政策工具：片區城市更新能夠綜合利用城市更新政策工具，統籌實(shí)現規劃設定的改造目標。

投資收益自平衡：片區城市更新能夠與基礎設施補短板、土地一級開(kāi)發(fā)等工作結合，形成投資收益自平衡的項目設計。撬動(dòng)社會(huì )資金參與：片區城市更新總體投資規模大，能夠實(shí)現乘數效應，撬動(dòng)較大規模的社會(huì )資金參與項目實(shí)施。

片區城市更新項目難點(diǎn)解析

片區城市更新項目面臨著(zhù)分布散亂、權屬繁復等困難，為了科學(xué)推動(dòng)實(shí)施工作，有必要在片區內做好資金和資源的整合與分配工作，措施如下：

分布散亂：擬改造內容在城市更新單元內呈現零散分布，統計和識別變得困難；彼此之間的關(guān)聯(lián)性較弱，規模效應不佳。

權屬繁復：擬改造設施的權屬十分繁雜，實(shí)現產(chǎn)權集中歸集變得困難，需要根據權屬人的意愿設計個(gè)性化的處理方案。

改造類(lèi)型繁多：擬更新的設施涵蓋多種改造類(lèi)型，投資運營(yíng)模式各異，要求實(shí)施主體具備綜合性運營(yíng)能力。

資金需求巨大：項目前期需要投入大量資金用于完成產(chǎn)權歸集、基礎設施補充等工作。

資金來(lái)源多樣：片區城市更新的投資資金可以來(lái)自財政、社會(huì )等多個(gè)領(lǐng)域，對于資金的集結和整合是一個(gè)難題。

統籌設計、資源整合是解決片區城市更新項目的關(guān)鍵

一?、多元化綜合能力的協(xié)同實(shí)施地方政府：起到政策引導作用，制定有利于城市更新的政策和規劃，并對項目的可行性進(jìn)行審核與監管。

平臺公司：負責項目的總體協(xié)調，實(shí)現資源和利益的有效整合，降低風(fēng)險，增強效率。

策劃機構：依據市場(chǎng)調查，規劃出符合城市整體發(fā)展的方案，并監測執行進(jìn)程。

開(kāi)發(fā)企業(yè)：負責項目實(shí)施，包括建設、管理等具體執行環(huán)節。運營(yíng)機構：持續優(yōu)化運營(yíng)效果，確保項目的長(cháng)期穩定運行。

二、地方政府的角色和責任政策支持：出臺支持性政策，為片區城市更新項目提供稅收、土地等方面的便利。

決策協(xié)調：統一協(xié)調各方利益，解決項目執行過(guò)程中的矛盾和沖突。三 平臺公司的職能資源整合：將不同的資源有效整合在一起，確保項目的順利推進(jìn)。

風(fēng)險與收益分配：通過(guò)合理的合同安排，確保風(fēng)險和收益的合理分配，激勵各方的積極參與。四 社會(huì )資本方的作用業(yè)務(wù)領(lǐng)域拓展：不僅限于傳統的投資領(lǐng)域，還可尋找新的增長(cháng)點(diǎn)和合作方向。

橫向聯(lián)合：加強與其他企業(yè)和機構的合作，共享資源，實(shí)現互利共贏(yíng)。

資金資源統籌：整合不同的資金來(lái)源，例如銀行貸款、股權投資等，確保項目資金的穩定供應。五 可持續性發(fā)展考慮環(huán)境保護：在城市更新過(guò)程中，應充分考慮到環(huán)境因素，實(shí)現可持續發(fā)展。

社區參與：積極引入社區居民和相關(guān)利益方的意見(jiàn)和需求，使項目更符合實(shí)際需求。

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