德泓智庫 | 新時(shí)代財政模式轉型：由土地財政轉向股權財政
引 言
隨著(zhù)中國經(jīng)濟的發(fā)展，對財政模式的需求也在不斷變化。在過(guò)去的幾十年里，土地財政作為一種主要的財政模式，為中國的經(jīng)濟增長(cháng)和城市發(fā)展提供了重要的支持。然而，隨著(zhù)土地資源的有限性和土地出讓收入增長(cháng)速度的減緩，新的財政模式已經(jīng)呼之欲出。這就是股權財政，它被看作是未來(lái)中國財政模式的重要方向。
【定義和解釋】土地財政和股權財政的概念：
土地財政是一種財政模式，主要是通過(guò)出售國有土地使用權來(lái)獲取財政收入。這種模式在中國的經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮了重要的作用，尤其是在城市化進(jìn)程中，土地財政為城市建設和基礎設施投資提供了資金支持。然而，土地資源的有限性，以及土地出讓收入增長(cháng)的減緩，都使得土地財政面臨著(zhù)挑戰。與土地財政不同，股權財政是通過(guò)政府參與企業(yè)的股權投資，以獲取投資收益作為財政收入的一種模式。這種模式的核心是通過(guò)提質(zhì)增效，若能讓國企總資產(chǎn)的回報率提高，則就有收益增加，基本可以彌補土地財政消減帶來(lái)的收入缺口。
一、土地財政的歷史和發(fā)展
中國的土地財政模式可以追溯到20世紀90年代的城市化進(jìn)程，當時(shí)政府為了籌集資金推動(dòng)城市建設和發(fā)展，開(kāi)始通過(guò)出讓國有土地使用權的方式獲取財政收入。這種方式在中國城市化的初期階段發(fā)揮了重要作用，為城市基礎設施的建設和社會(huì )福利的提供了資金支持。土地財政在中國的經(jīng)濟發(fā)展中產(chǎn)生了深遠影響。首先，土地財政為中國的快速城市化提供了必要的資金支持，幫助推動(dòng)了基礎設施的建設和社會(huì )福利的提供。其次，土地財政也帶動(dòng)了房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展，成為推動(dòng)經(jīng)濟增長(cháng)的重要驅動(dòng)力。
然而，近年來(lái)，土地出讓收入的增長(cháng)速度已經(jīng)明顯減少。以2020年為例，國有土地使用權出讓收入同比增長(cháng)15.9%，但到了2021年，增長(cháng)率降低到了3.5%。這種下滑趨勢在2022年更為明顯，出讓收入比上年下降23.3%。隨著(zhù)城市化進(jìn)程的深入，土地財政也暴露出了一些問(wèn)題。土地財政的依賴(lài)性使得政府收入過(guò)度依賴(lài)土地轉讓?zhuān)斖恋刭Y源耗盡或房地產(chǎn)市場(chǎng)波動(dòng)時(shí)，政府的財政收入就會(huì )面臨壓力。此外，土地財政也可能導致資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)，對環(huán)境和社會(huì )穩定產(chǎn)生負面影響。
二、股權財政的理論基礎和實(shí)踐
股權財政，顧名思義，是通過(guò)政府對企業(yè)的股權投資來(lái)獲取財政收入的一種模式。理論上，它旨在優(yōu)化國有資本的配置，提高資本效率，從而實(shí)現財政收入的增長(cháng)。
股權財政的實(shí)踐方式多樣。一般來(lái)說(shuō)，政府或政府控制的投資機構可以通過(guò)股權投資、設立產(chǎn)業(yè)引導基金等方式，直接或間接投資于企業(yè)。例如，有些地方政府通過(guò)設立融資平臺，引導基金等方式入股企業(yè)，以基金撬動(dòng)資本，以資本導入產(chǎn)業(yè)，引進(jìn)優(yōu)秀企業(yè)，對地方區域經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到帶動(dòng)作用。
其中，合肥市的“合肥模式”是一個(gè)典型的例子。合肥市以政府投資帶動(dòng)社會(huì )資本共同進(jìn)行產(chǎn)業(yè)培育，政府通過(guò)財政資金增資或國企戰略重組整合打造國資平臺，再推動(dòng)國資平臺探索以管資本為主的改革，通過(guò)直接投資，或組建和參與各類(lèi)投資基金帶動(dòng)社會(huì )資本服務(wù)于地方招商引資。
此外，有些政府還通過(guò)股權改革和國企改革，進(jìn)一步提高國有資本的回報率。如果通過(guò)提質(zhì)增效，若能夠讓300萬(wàn)億元的國企總資產(chǎn)的回報率提高一個(gè)百分點(diǎn)，則就有3萬(wàn)億元收益增加，基本可以彌補土地財政消減帶來(lái)的收入缺。股權財政是一種從理論到實(shí)踐的財政模式轉變。這種轉變并非一蹴而就，而是需要政府、企業(yè)和市場(chǎng)三方的共同努力和配合。盡管股權財政在實(shí)踐中還面臨許多挑戰，如何保證國有資本的安全，如何提高國有資本的效率，如何適應資本市場(chǎng)的變化等，但其在優(yōu)化國有資本配置，推動(dòng)經(jīng)濟發(fā)展，增加財政收入等方面的潛力已經(jīng)得到了廣泛的認可。
三、土地財政到股權財政的轉變
在過(guò)去的幾十年里，中國經(jīng)歷了一場(chǎng)深刻的財政模式轉型。一直以來(lái)，土地財政是中國經(jīng)濟的重要支柱。然而，近年來(lái)，隨著(zhù)經(jīng)濟結構的轉型，土地財政的增長(cháng)勢頭明顯減弱。舉例來(lái)說(shuō)，財政部公布的數據顯示，2020年國有土地使用權出讓收入84142億元，同比增長(cháng)15.9%，而2019年的同比增長(cháng)率為11.4%。然而到了2022年，國有土地使用權出讓收入下降到了66854億元，比上年下降了23.3%。這一變化反映了土地財政收入的減少趨勢。
然而，轉型的同時(shí)，我們也看到了新的財政模式的興起，即股權財政。股權財政是指通過(guò)政府投資，引導社會(huì )資本，共同進(jìn)行產(chǎn)業(yè)培育，政府通過(guò)財政資金增資或國企戰略重組整合打造國資平臺，再推動(dòng)國資平臺探索以管資本為主的改革，通過(guò)直接投資，或組建和參與各類(lèi)投資基金帶動(dòng)社會(huì )資本服務(wù)于地方招商引資。在這種模式下，股權財政將成為中國政府財政收入的新源泉。中泰證券首席李迅雷認為，國企資產(chǎn)是當前政府部門(mén)除了國有土地資產(chǎn)之外的最大一塊資產(chǎn)了，如果通過(guò)提質(zhì)增效，若能夠讓300萬(wàn)億元的國企總資產(chǎn)的回報率提高一個(gè)百分點(diǎn)，則就有3萬(wàn)億元收益增加，基本可以彌補土地財政消減帶來(lái)的收入缺口。這種觀(guān)點(diǎn)清晰地描繪了股權財政的潛力和未來(lái)的方向。
可以說(shuō)，土地財政到股權財政的轉變是中國經(jīng)濟發(fā)展和財政模式演變的必然結果。這種轉變的推動(dòng)力來(lái)自于經(jīng)濟結構的轉型，以及對于財政收入來(lái)源的多元化需求。隨著(zhù)這種轉變的深入，我們期待在未來(lái)看到一個(gè)更加健康，更加穩定的中國財政模式。
四、股權財政的優(yōu)點(diǎn)和挑戰
股權財政的優(yōu)點(diǎn)主要體現在兩個(gè)方面。首先，它可以有效地提高國有資產(chǎn)的價(jià)值，從而增加財政收入，彌補土地財政的收入缺口。其次，它可以通過(guò)資本市場(chǎng)的運作，提高國有企業(yè)的運營(yíng)效率和競爭力。
然而，股權財政也面臨著(zhù)一些挑戰。首先，如何確保國有資本的安全和效益，防止資本的損失，是一個(gè)需要解決的問(wèn)題。其次，如何在維護國有資本權益的同時(shí)，保持市場(chǎng)的公平競爭，也是一個(gè)需要考慮的問(wèn)題。
五、對未來(lái)進(jìn)行預測
總的來(lái)說(shuō)，中國的財政模式正在經(jīng)歷一次重大的轉變，從依賴(lài)土地財政，向依賴(lài)股權財政轉變。這種轉變既是對土地資源有限性的應對，也是對財政收入多元化需求的滿(mǎn)足。然而，股權財政的實(shí)施也需要克服一系列的挑戰，需要我們在實(shí)踐中不斷摸索和改進(jìn)。在未來(lái)，隨著(zhù)經(jīng)濟轉型的深入，股權財政有望發(fā)揮更大的作用，成為推動(dòng)中國經(jīng)濟持續發(fā)展的重要力量。
在2023年，中國的GDP增速有望在5%以上，但這需要許多政策支持。要實(shí)現經(jīng)濟轉型，以消費拉動(dòng)經(jīng)濟，投資仍將起到關(guān)鍵作用。因此，股權財政的推進(jìn)不僅需要提高國有資產(chǎn)的回報率，也需要政府的政策支持和市場(chǎng)的配合。
股權財政的推進(jìn)，也將對中國的經(jīng)濟結構產(chǎn)生深遠影響。隨著(zhù)土地資源的逐漸枯竭，股權財政將成為未來(lái)中國經(jīng)濟發(fā)展的重要支撐。通過(guò)優(yōu)化國有資本布局，提高資本效率，股權財政有望推動(dòng)中國經(jīng)濟實(shí)現高質(zhì)量發(fā)展。然而，這也需要我們在實(shí)踐中不斷摸索，制定合理的政策，構建有效的監管機制，防止資本市場(chǎng)的風(fēng)險。
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