德泓智庫 | 河南省高標準農田建設實(shí)現路徑與落地模式
引 言
根據財政部的數據，2022年地方政府債務(wù)率約為126%，多數地方政府債務(wù)風(fēng)險明顯超出綠色安全等級，舉債空間有限。應深化政企合作、結合不同收益類(lèi)型構建市場(chǎng)化機制。積極探索政府授權+工程總承包（EPC）、金融社會(huì )資本統籌管理+政府績(jì)效考核、政府和社會(huì )資本合作（PPP）等模式，激發(fā)金融社會(huì )資本在高標準農田建設過(guò)程中的能動(dòng)性。
河南省高標準農田建設目標與現狀
根據《全國高標準農田建設規劃（2021—2030年）》，全國高標準農田建設分成七個(gè)區域，包括東北區、黃淮海區、長(cháng)江中下游區、東南區、西南區、西北區、青藏區。
河南省作為糧食大省，位于黃淮海區，但作物產(chǎn)能低于長(cháng)江中下游區、東南區、西南區，屬于糧食產(chǎn)能亟待提升的大省。
根據《河南省高標準農田建設規劃（2021—2030年）》（豫政辦〔2022〕87號）其中河南省建設任務(wù)：到2025年累計建成面積8759萬(wàn)畝、2030年，累計建成高標準農田面積9459萬(wàn)畝。
截至2022年年底，河南省高標準農田總面積已達到8330萬(wàn)畝。結合各地自然資源稟賦和農田基礎設施條件，河南省高標準農田總投資不低于1500元，高標準農田示范區畝均總投資不低于4000元（如項目區已實(shí)施過(guò)高標準農田項目，畝均投資為3000元）。
高標準農田建設實(shí)踐困境
01?實(shí)踐困境
1）資金來(lái)源單一
高標準農田建設資金需求大且集中，尤其是以整區域模式推進(jìn)的建設，但當前資金來(lái)源單一局面尚未根本改觀(guān)，需要系統回答“錢(qián)從哪里來(lái)”的問(wèn)題。雖然各地正積極探索多元籌資機制，但高標準農田建設資金主要依靠中央、省級財政投入的局面尚未根本改觀(guān)，市場(chǎng)化的投融資機制創(chuàng )新不足，金融社會(huì )資本參與建設顧慮較多、積極性不高。
2）新型經(jīng)營(yíng)主體參與動(dòng)力匱乏高標準農田建設的主要驅動(dòng)者是政府，企業(yè)、農民合作社、農戶(hù)等新型經(jīng)營(yíng)主體參與動(dòng)力匱乏，甚至鮮有市場(chǎng)化企業(yè)作為主體直接參與建設。高標準農田建設以糧食產(chǎn)能提升為首要目標和核心要義，新型經(jīng)營(yíng)主體是直接從事糧食生產(chǎn)的市場(chǎng)主體，是高標準農田的直接使用者，對高標準農田建設內容、建設標準的需求最直接、最清晰，理應參與到高標準農田建設、運營(yíng)管理的全過(guò)程中，但新型經(jīng)營(yíng)主體的參與意愿不強、參與程度不高。
3）管護效能差高標準農田建設完成并通過(guò)驗收后，一般都移交給鎮村管理，由于《農田建設補助資金管理辦法》中無(wú)高標準農田管護費用相關(guān)具體規定，高標準農田建設專(zhuān)項資金無(wú)法安排管護費，大多基層財力有限，村組集體經(jīng)濟十分薄弱，資金的缺乏使得后期管護成為“無(wú)米之炊”。加之缺乏管護獎懲監督機制，企業(yè)、合作社、家庭農場(chǎng)、農戶(hù)等農業(yè)生產(chǎn)主體多是只用不管，管護模式創(chuàng )新不足，管護資金難以籌集，灌溉排水設施、道路、電網(wǎng)等農田基礎設施老化、損壞時(shí)無(wú)法及時(shí)修復，導致使用周期縮短，功能作用發(fā)揮不持續。管護經(jīng)費有限，管護人員穩定性不強。高標準農田建后管護缺少績(jì)效評價(jià)體系，缺少動(dòng)態(tài)考核機制，無(wú)法衡量管護效果，無(wú)法對管護人員實(shí)施有效監督。
02?實(shí)現路徑
1）積極引導金融社會(huì )資本投入
根據財政部的數據，2022年地方政府債務(wù)率約為126%，多數地方政府債務(wù)風(fēng)險明顯超出綠色安全等級，舉債空間有限。應深化政企合作、結合不同收益類(lèi)型構建市場(chǎng)化機制。積極探索政府授權+工程總承包（EPC）、金融社會(huì )資本統籌管理+政府績(jì)效考核、政府和社會(huì )資本合作（PPP）等模式，激發(fā)金融社會(huì )資本在高標準農田建設過(guò)程中的能動(dòng)性。
2）新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體+機制創(chuàng )新
建立獎補激勵機制。要通過(guò)政府適當的引導和激勵，鼓勵工商資本到農村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現代種養業(yè)，向農業(yè)輸入現代生產(chǎn)要素和經(jīng)營(yíng)模式。要加大涉農項目整合力度，集中扶持新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展，優(yōu)先用于省級以上龍頭企業(yè)貸款貼息、農產(chǎn)品精深加工、生產(chǎn)基地建設、上市獎勵、人才培訓和品牌建設，鼓勵新型經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展農產(chǎn)品提質(zhì)、貯藏、加工和流通。擴大農村土地整理、農業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、農田水利建設、農技推廣等涉農項目由新型經(jīng)營(yíng)主體承擔的規模。對新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體在稅收、用地、用電、運輸等方面給予一定的優(yōu)惠政策，在年度建設用地指標中單列一定比例用于新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體建設輔助配套設施，政府對農產(chǎn)品原料價(jià)格大幅波動(dòng)時(shí)龍頭企業(yè)托底收購帶來(lái)的損失可給予一定的風(fēng)險補償。
3）明晰高標準農田工程設施產(chǎn)權
調研數據顯示，僅26%的項目區采取了“EPC”管護模式，落實(shí)高標準農田設施的管理權和經(jīng)營(yíng)權，并將“建、用、管”主體和“責、權、利”主體進(jìn)行有效結合。按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)管護，誰(shuí)使用、誰(shuí)管護”的原則，健全完善“縣負總責、鄉鎮監管、村為主體”的高標準農田建后管護機制，落實(shí)管護主體，壓實(shí)管護責任。積極發(fā)揮基層組織、土地承包經(jīng)營(yíng)者在高標準農田建后管護中的主體作用，落實(shí)受益主體管護責任，引導和激勵農戶(hù)、種糧大戶(hù)、農民合作社、家庭農場(chǎng)、農業(yè)企業(yè)等受益主體參與高標準農田工程設施的日常維護。
成功模式
01?“新鄉模式”
投融資方面：“財政投入+專(zhuān)項債”模式。前期采用“財政投入+專(zhuān)項債”籌資模式，項目總投資41.05億元中財政投入資金13.85億元，中原農谷“一核三區”涉及的五個(gè)縣（區）發(fā)行專(zhuān)項債27.2億元，確保畝均投資標準不低于4000元。建管方面：一是“四方兩園”提供技術(shù)設備支撐；二是“建管并重”保障建設工程質(zhì)量；三是“四級聯(lián)動(dòng)”構建常態(tài)管護機制；
科技賦能方面：一是搭建高標準農田綜合監管服務(wù)平臺，由河南數智谷集團開(kāi)發(fā)建設高標準農田綜合監管服務(wù)平臺；二是大力開(kāi)展良種研發(fā)繁育，推動(dòng)中原農谷與高標準農田示范區建設有效銜接、產(chǎn)學(xué)研深度融合，選育高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)多抗新品種；三是推廣“地力提升”新技術(shù)，普及推廣秸稈還田、畜禽糞便資源化利用、測土配方施肥技術(shù)；
運營(yíng)方面：以保護農民土地承包經(jīng)營(yíng)權為前提，探索推廣以土地托管為主的多種形式適度規模經(jīng)營(yíng)，構建完整的利益聯(lián)結機制。重點(diǎn)推廣封丘縣“小農戶(hù)+村級股份經(jīng)濟合作社+農業(yè)經(jīng)營(yíng)平臺+社會(huì )化服務(wù)組織+金融部門(mén)+保險公司”土地入股托管“六位一體”經(jīng)營(yíng)模式。02 “蘭考模式”
建設標準：蘭考高標準農田建設標準“六個(gè)一”，即規劃一張圖、建設一把尺、管護一盤(pán)棋、數據一張網(wǎng)、綠色一個(gè)池、增收一本賬。
發(fā)展模式：通過(guò)種子、化肥、農藥以及科技的賦能，深挖土地的潛力，以確保糧食的持續產(chǎn)量，形成以“縣級主導+鄉鎮主責+平臺主投+市場(chǎng)主營(yíng)”的發(fā)展模式。
蘭考縣紅廟鎮土地流轉和托管經(jīng)營(yíng)的三種模式：公司+村集體控本受益+農戶(hù)保底分紅的土嶺模式；公司+經(jīng)營(yíng)大戶(hù)控本取余+農戶(hù)固定收益的郭莊模式；公司+村集體控本分成+農戶(hù)保底分紅的普營(yíng)模式。
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