德泓智庫 | 城投企業(yè)債務(wù)起源及化解策略

債務(wù)管理和風(fēng)險控制將成為中國經(jīng)濟健康發(fā)展的重要組成部分。有效的債務(wù)管理不僅需要政府層面的審慎政策和監管機制，還需要市場(chǎng)化的解決方案，如債務(wù)重組和資產(chǎn)證券化。同時(shí)，推廣創(chuàng )新的融資模式，分散風(fēng)險，提高資金使用效率。此外，增強債務(wù)透明度和財政紀律對于避免未來(lái)的債務(wù)積累至關(guān)重要。隨著(zhù)中國經(jīng)濟的持續轉型和升級，一個(gè)更加成熟和可持續的城投債務(wù)管理框架將對保持金融穩定和支持經(jīng)濟長(cháng)期增長(cháng)起到關(guān)鍵作用。

一、城投企業(yè)債務(wù)起源及現狀

1、城投企業(yè)起源

20世紀90年代初，地方政府不得發(fā)行地方政府債券，融資方式受限，通過(guò)公開(kāi)、透明及合法渠道地方政府無(wú)法實(shí)現市場(chǎng)融資，唯有借融資平臺以企業(yè)借款的名義舉借政府債務(wù)。1994年的分稅制改革極大地改變了國家收入分配體系，導致地方政府事權和財權的不對等，致使地方財政出現收支缺口。

2、城投企業(yè)債務(wù)分類(lèi)

城投企業(yè)投入到城市建設中形成的存量債務(wù)，主要可以分為以下三種類(lèi)型：

1）已納入政府債務(wù)管理系統的債務(wù)；

2）未被納入政府債務(wù)管理系統的債務(wù)；

3）城投企業(yè)自身經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生的債務(wù)。

3、城投企業(yè)債務(wù)現狀

截至2022年底，全國存量發(fā)債的城投平臺總共4241家，河南省城投平臺存量債余額為5560億元，涉及發(fā)行人118家，存量有息債務(wù)余額超過(guò)70萬(wàn)億元。

二、城投企業(yè)債務(wù)化解政策

1、政府隱性債務(wù)

根據國務(wù)院《關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2018〕27號）規定地方政府隱性債務(wù)指地方政府在法定政府債務(wù)限額之外直接或者承諾以財政資金償還以及違法提供擔保等方式舉借的債務(wù)。

由于城投債務(wù)往往是由地方政府決策并由政府提供最終還款來(lái)源，因此實(shí)質(zhì)上很大一部分也是政府的債務(wù)，或者稱(chēng)為某種形式的政府隱性債務(wù)。

2、政府債務(wù)化解政策

2019.4  財政部《關(guān)于梳理PPP項目增加地方政府隱性債務(wù)情況的通知》（財辦金〔2019〕40號）要求對于增加地方政府隱性債務(wù)的PPP項目，應當中止實(shí)施或轉為其他合法合規方式繼續實(shí)施，若繼續實(shí)施應當按照地方政府隱性債務(wù)管理有關(guān)規定妥善整改并做好地方政府隱性債務(wù)化解工作。

2020.8  國務(wù)院修訂通過(guò)《中華人民共和國預算法實(shí)施條例》對政府法定債務(wù)的限額管理、舉借規模、風(fēng)險評估、余額統計等作出具體規定。

2021.3  國務(wù)院國資委《關(guān)于加強地方國有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險管控工作的指導意見(jiàn)》（國資發(fā)財評規〔2021〕18號）加強對企業(yè)隱性債務(wù)的管控，嚴控資產(chǎn)出表、表外融資等行為，指導企業(yè)合理使用權益類(lèi)融資工具。

2021.4  國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步深化預算管理制度改革的意見(jiàn)》 (國發(fā)〔2021〕5號)堅決遏制隱性債務(wù)增量，妥善處置和化解隱性債務(wù)存量。完善常態(tài)化監控機制，進(jìn)一步加強日常監督管理，決不允許新增隱性債務(wù)上新項目鋪新攤子。嚴禁地方政府以企業(yè)債務(wù)形式增加隱性債務(wù)。

2021.6  中央審計委員會(huì )辦公室、審計署《“十四五”國家審計工作發(fā)展規劃》強調:將圍繞黨中央、國務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的部署進(jìn)行審計。

2021.7  銀保監會(huì )《銀行保險機構進(jìn)一步做好地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險防范化解工作的指導意見(jiàn)》（銀保監〔2021〕15號）不得以任何方式增加地方隱性債務(wù)，繼續發(fā)力化解地方政府隱性債務(wù)，堅決打破財政依賴(lài)和財政兜底的幻象，嚴禁新增或虛假化解地方政府隱性債務(wù)，固守不發(fā)生系統性金融風(fēng)險的底線(xiàn)。

2022.5  財政部《關(guān)于地方政府隱性債務(wù)問(wèn)責典型案例的通報》通報8個(gè)隱性債務(wù)問(wèn)責典型案例。

2022.7 財政部《關(guān)于融資平臺公司違法違規融資新增地方政府隱性債務(wù)問(wèn)責典型案例的通報》通報8起融資平臺公司違法違規融資新增隱性債務(wù)問(wèn)責典型案例。2023.7  中央政治局召開(kāi)會(huì )議要有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險，制定實(shí)施一攬子化債方案

2023.8  財政部《2023年上半年中國財政政策執行情況報告》嚴格落實(shí)“省負總責，地方各級黨委和政府各負其責”的要求。督促地方統籌各類(lèi)資金、資產(chǎn)、資源和各類(lèi)支持性政策措施，緊盯市縣加大工作力度，妥善化解存量隱性債務(wù)優(yōu)化期限結構、降低利息負擔，逐步緩釋債務(wù)風(fēng)險。

三、城投企業(yè)債務(wù)化解策略

1、城投企業(yè)債務(wù)化解目標

1）減輕債務(wù)負擔；

2）通過(guò)處置不良資產(chǎn)，將不良資產(chǎn)轉化為現金流，減少債務(wù)風(fēng)險。清理不良資產(chǎn)；

3）優(yōu)化資產(chǎn)結構；

4）改善債務(wù)結構；

5）推進(jìn)市場(chǎng)化轉型。

2、城投企業(yè)債務(wù)化解思路

圍繞“債務(wù)平滑、債務(wù)轉化、債務(wù)償還”三大方向，“八大策略”，運用“債務(wù)置換、債務(wù)重組、PPP、特許經(jīng)營(yíng)、混合所有制改革、股權合作、ABS、REITs、產(chǎn)權交易、資產(chǎn)上市、私募融資、基金投資”十二種工具，明確化解規劃，制定化解目標。

3、八大債務(wù)化解策略

1）債務(wù)置換

指經(jīng)過(guò)債權人和債務(wù)人的協(xié)商，重新安排現有債務(wù)的還款期限及還款條件（利率）。

①政府債券置換

地方政府債務(wù)置換主要是用低利息、長(cháng)期性地方政府債券置換短期、高利率債務(wù)，通過(guò)地方債券這一期限更長(cháng)、成本更低的方式來(lái)優(yōu)化存量債務(wù)結構，以此來(lái)降低地方政府的債務(wù)成本負擔與潛在風(fēng)險。2015年財政部下發(fā)了《關(guān)于對地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見(jiàn)》，允許地方政府利用三年左右的過(guò)渡期發(fā)行債券，用于將地方政府短期高利率債務(wù)置換為長(cháng)期低利率的債務(wù)。

再融資債券：從原來(lái)的“償還債券本金”轉變?yōu)椤皟斶€存量債務(wù)”。這部分用于“償還存量債務(wù)”的再融資債被稱(chēng)為特殊再融資債券，主要用于化解隱性債務(wù)。

建制縣化債：一般來(lái)說(shuō)建制縣化債試點(diǎn)按照“市縣自愿申報、市州財政初核、省級財政復核。

①可以發(fā)行地方政府特殊再融資債券置換隱性債務(wù)，在這個(gè)過(guò)程中，隱性債務(wù)余額明顯減少，政府債務(wù)余額增加，減少的規模和增加的規模相等。此舉要求地方政府債務(wù)余額仍低于限額，相應才有置換的空間。

②通過(guò)金融機構置換

城投企業(yè)通過(guò)銀行貸款、信用債、資管產(chǎn)品、設立紓困基金等方式，將原來(lái)高息、短期的債務(wù)，置換為對金融機構的長(cháng)期、低息債務(wù)。

③通過(guò)金融工具置換

先化解期限短、涉眾廣、利率高、剛性?xún)陡额A期強的債務(wù)，防范存量隱性債務(wù)資料鏈斷裂的風(fēng)險。銀行保險機構使用企業(yè)周轉便利類(lèi)金融工具接續地方政府隱性債務(wù)前，應通過(guò)監測平臺確認該筆債務(wù)在財政部匯總的地方政府隱性債務(wù)清單內。提供的資金期限不得超過(guò)其對應的到期債務(wù)化解期限，規模不得超過(guò)對應到期債務(wù)本金余額，不得通過(guò)信托資金、流動(dòng)資金貸款或其他流動(dòng)資金貸款性質(zhì)的融資置換存量隱性債務(wù)，不得置換明股實(shí)債類(lèi)債務(wù)。

2）債務(wù)展期

銀行債務(wù)展期，是指債務(wù)人不能按期歸還貸款的，在還款期屆滿(mǎn)之前，向債權銀行申請延長(cháng)原借款的還款期限，使債務(wù)人繼續使用貸款。債務(wù)展期是對合同還款期限條款的變更。

3）債轉股

債轉股是指城投企業(yè)債權人以其債權轉為對企業(yè)的股權，從而將其對城投企業(yè)所享有的合法債權依法轉變?yōu)閷Τ峭镀髽I(yè)股權的投資行為。

4）債務(wù)重組

債務(wù)重組指在債務(wù)人發(fā)生財務(wù)困難的情況下，債權人按照其與債務(wù)人達成的協(xié)議或者法院的裁定作出讓步的事項。債務(wù)重組調整債權債務(wù)關(guān)系是建立在債權人作出讓步的基礎之上，債務(wù)人通過(guò)債務(wù)重組則可以減少應付債務(wù)，就是通常的削債。

對城投企業(yè)承擔的自身運營(yíng)收益不足以還本付息的項目存量債務(wù)，債權人實(shí)施削債的同時(shí)政府通過(guò)依法注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、加大財政補償力度等措施，提高項目盈利能力，增強償債能力。

5）資產(chǎn)重組

資產(chǎn)重組是指考慮城投企業(yè)的債務(wù)現狀，地方政府對城市經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)進(jìn)行梳理，力以?xún)?yōu)質(zhì)資產(chǎn)注入城投企業(yè)，優(yōu)化企業(yè)資產(chǎn)結構，提升經(jīng)營(yíng)收益水平。

6）存量資產(chǎn)盤(pán)活

存量資產(chǎn)盤(pán)活償還是指采取各種方式來(lái)整合資產(chǎn)并且利用好現有的資產(chǎn)，實(shí)現國有資產(chǎn)保值增值，利用回收資金償還隱性債務(wù)。常見(jiàn)的存量資產(chǎn)盤(pán)活方式有PPP/特許經(jīng)營(yíng)、資產(chǎn)證券化（ABS）、公募REITs等。

①特許經(jīng)營(yíng)

特許經(jīng)營(yíng)模式盤(pán)活存量資產(chǎn)指由政府相關(guān)部門(mén)作為實(shí)施機構將項目資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)權有償轉讓給社會(huì )資本或項目公司，并由其負責運營(yíng)、維護和用戶(hù)服務(wù)，合同期滿(mǎn)后資產(chǎn)及其所有權等移交給政府的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。

具體包括轉讓-運營(yíng)-移交（TOT）、改建-運營(yíng)-移交（ROT）轉讓-擁有-運營(yíng)（TOO）等多種方式。

適用于：能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等基礎設施和公用事業(yè)領(lǐng)域。

②資產(chǎn)證券化

基礎設施資產(chǎn)證券化是以公共服務(wù)類(lèi)設施所產(chǎn)生的現金為支持（未來(lái)收益為償付），發(fā)行可交易證券的一種融資形式

適用于：具有穩定現金流的收費公路、鐵路、通用機場(chǎng)、軌道交通、重大水利工程，以及城鎮供水、供電、供氣、供熱、垃圾污水處理、保障性租賃住房等。

側重點(diǎn)：基礎設施合法合規，產(chǎn)權明確，能夠產(chǎn)生獨立、可持續現金流。

③基礎實(shí)施REITs

基礎設施REITs是指依法向社會(huì )投資者公開(kāi)募集資金形成基金財產(chǎn)，通過(guò)基礎設施資產(chǎn)支持證券等特殊目的載體持有基礎設施項目，由基金管理人等主動(dòng)管理運營(yíng)上述基礎設施項目，并將產(chǎn)生的絕大部分收益分配給投資者的標準化金融產(chǎn)品。

適用于：交通、能源、市政、生態(tài)環(huán)保、倉儲物流、園區基礎設施、保障性租賃住房以及具有供水發(fā)電等功能的水利設施、旅游基礎設施等。

側重點(diǎn)：權屬清晰、資產(chǎn)范圍明確、現金流持續穩定。

7）引入戰略投資者

針對城投企業(yè)自身的部分資產(chǎn)，通過(guò)引入戰略投資者可以為開(kāi)發(fā)利用進(jìn)一步籌集資金，并能通過(guò)整合外部?jì)?yōu)勢經(jīng)營(yíng)能力，實(shí)現經(jīng)營(yíng)收益的有效提升。

8）高質(zhì)量發(fā)展增收

高質(zhì)量發(fā)展增收是指城投企業(yè)不斷強化管理提升質(zhì)效，通過(guò)提高經(jīng)營(yíng)性增收、提高資本性增收等舉措，使得企業(yè)收入增加進(jìn)而用于償還到期債務(wù)，主要包括經(jīng)營(yíng)性增收和資本性增收。

四、城投企業(yè)債務(wù)化解實(shí)施行動(dòng)

1、甄別、摸排、分類(lèi)

基礎設施建設債務(wù)、城市綜合開(kāi)發(fā)債務(wù)、公共事業(yè)債務(wù)、城市環(huán)境治理債務(wù)、農村建設債務(wù)、其他債務(wù)（債券、銀行貸款、中期票據（MIN）、保險貸款、私募基金、非公開(kāi)定向債務(wù)融資工具（PPN））。

2、制定債務(wù)化解方案

城投企業(yè)債務(wù)管理與化解工作具有復雜性、專(zhuān)業(yè)性、規范性等特點(diǎn)因此需要政府聘請專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)機構，從目的、要求、方式、方法、進(jìn)度伯等方面進(jìn)行統籌安排，形成專(zhuān)業(yè)科學(xué)的化債方案。

按照化債方案推進(jìn)步驟和工作要求，做到工作目標、任務(wù)內容、推進(jìn)方法、標準要求、工作責任的清晰明確。

3、多種方式提升融資能力

城投企業(yè)積極尋找不同類(lèi)型的融資機會(huì )，包括銀行、非銀行金融機構信托、私募股權等多種渠道；積極通過(guò)股權融資、債券發(fā)行等方式積極拓展資本市場(chǎng)融資渠道；

城投企業(yè)應該積極維護自身的信用記錄，提高信用評級水平，降低債務(wù)融資的利率，從而減少融資成本；

另外，融資方式的優(yōu)化可以幫助企業(yè)更好地滿(mǎn)足自身融資需求，降低融資成本，提高融資能力。

4、積極獲取地方政府支持

城投企業(yè)債務(wù)風(fēng)險化解，首要任務(wù)是抓緊完成存量債務(wù)的清理甄別，將政府債務(wù)和企業(yè)債務(wù)進(jìn)行有效的分類(lèi)和剝離。屬于政府債務(wù)的部分要積極進(jìn)行債務(wù)置換，加速置換節奏。

在債務(wù)置換的基礎上，再通過(guò)債務(wù)重構、資產(chǎn)盤(pán)活等手段，將城投企業(yè)債務(wù)進(jìn)行相應的化解，確保公司經(jīng)營(yíng)的可持續。

五、結論與展望

城投企業(yè)債務(wù)問(wèn)題的根源在于多年的快速擴張和政策驅動(dòng)的融資需求，這反映了中國經(jīng)濟發(fā)展的特定階段和對基礎設施建設的巨大需求。這些債務(wù)在推動(dòng)地方發(fā)展和城市化進(jìn)程中發(fā)揮了關(guān)鍵作用，但同時(shí)也給財政穩定和金融安全帶來(lái)了挑戰。高額的債務(wù)可能導致地方政府面臨償還壓力，影響其財政健康，并對銀行系統和整體經(jīng)濟穩定構成風(fēng)險。

債務(wù)管理和風(fēng)險控制將成為中國經(jīng)濟健康發(fā)展的重要組成部分。有效的債務(wù)管理不僅需要政府層面的審慎政策和監管機制，還需要市場(chǎng)化的解決方案，如債務(wù)重組和資產(chǎn)證券化。同時(shí)，推廣創(chuàng )新的融資模式，分散風(fēng)險，提高資金使用效率。此外，增強債務(wù)透明度和財政紀律對于避免未來(lái)的債務(wù)積累至關(guān)重要。隨著(zhù)中國經(jīng)濟的持續轉型和升級，一個(gè)更加成熟和可持續的城投債務(wù)管理框架將對保持金融穩定和支持經(jīng)濟長(cháng)期增長(cháng)起到關(guān)鍵作用。

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