德泓智庫 | 片區開(kāi)發(fā)項目演變歷程及操作模式解析

片區開(kāi)發(fā)的概念可追溯于2020年自然資源部發(fā)布的關(guān)于《土地征收成片開(kāi)發(fā)標準（試行）》（自然資規〔2020〕5號）一文，是指由縣級以上地方政府在國土空間規劃確定的城鎮開(kāi)發(fā)邊界內的集中建設區，組織開(kāi)展的綜合性開(kāi)發(fā)建設活動(dòng)。同時(shí)在部委相關(guān)文件中，也多見(jiàn)“綜合開(kāi)發(fā)模式”、“一體化實(shí)施”、“連片開(kāi)發(fā)”的字眼等。

一、演變歷程

片區開(kāi)發(fā)項目通常是指針對相對成片的、具有一定規模的區域進(jìn)行綜合規劃、建設、管理和運營(yíng)，這其中包括土地的一級開(kāi)發(fā)、二級物業(yè)開(kāi)發(fā)以及三級管理運營(yíng)。項目的投資內容一般涵蓋土地一級整理、安置房、公益基礎設施項目、市場(chǎng)化房地產(chǎn)二級開(kāi)發(fā)、有一定收入的經(jīng)營(yíng)性基礎設施項目、產(chǎn)業(yè)導入孵化、城市基礎設施運營(yíng)等。收入來(lái)源主要可包括區域的土地出讓凈收益、非稅收入、增量財稅收入以及地產(chǎn)二級開(kāi)發(fā)收益、運營(yíng)租賃收益等。

我國的片區開(kāi)發(fā)最早可以追溯到改革開(kāi)放初期的招商局蛇口工業(yè)區。1979年1月，國務(wù)院正式批準在深圳市南山區設立的蛇口工業(yè)區，它由招商局集團負責建設、投資、開(kāi)發(fā)、管理及經(jīng)營(yíng)。這一模式在20世紀80年代得到了廣泛的推廣和普及，各地政府開(kāi)始紛紛設立高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區、經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區等。這些由政府直接投資和開(kāi)發(fā)的經(jīng)濟開(kāi)發(fā)區和高新區逐漸成為我國經(jīng)濟的重要組成部分。

我國片區開(kāi)發(fā)大體上可以劃分為以下六個(gè)階段：

（一）地方政府操刀階段：1994-2002年財政直投模式

我國自從1994年分稅制改革后，中央財政收入占比顯著(zhù)提升，地方政府開(kāi)始將土地作為經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵生產(chǎn)要素。在此階段，政府主要通過(guò)財政直投的方式進(jìn)行片區開(kāi)發(fā)建設。然而，由于片區建設規模較大，為籌集足夠的開(kāi)發(fā)資金，各地政府紛紛成立城投公司向金融機構借款，進(jìn)而對片區進(jìn)行開(kāi)發(fā)。在這一時(shí)期，片區開(kāi)發(fā)的參與主體主要是政府（城投公司）和銀行。

（二）土地整理階段：2002-2009年土地分成模式

1999年，國土資源部下發(fā)《關(guān)于土地開(kāi)發(fā)整理工作有關(guān)問(wèn)題的通知》（國土資發(fā)〔1999〕358號）的文件中指出，要多渠道籌集資金，推進(jìn)土地開(kāi)發(fā)整理產(chǎn)業(yè)化，鼓勵地方人民政府通過(guò)招標、合資、合作等方式與土地一級開(kāi)發(fā)企業(yè)開(kāi)展合作，逐步形成市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化的土地開(kāi)發(fā)整理格局。因此，以天津泰達、華夏幸福等為代表的一級開(kāi)發(fā)企業(yè)，通過(guò)與地方政府分成土地出讓收益的方式，成為片區開(kāi)發(fā)項目的主體之一。

然而，土地出讓金的“體外循環(huán)”，引發(fā)了地方用地沖動(dòng)的日益強烈，為抑制用地盲目擴張，2006年，國家相繼發(fā)布了《關(guān)于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》（國辦發(fā)〔2006〕100號）、《關(guān)于進(jìn)一步加強土地出讓收支管理的通知》（財綜〔2009〕74號）等文件，明確將土地出讓收支全額納入地方政府性基金預算管理，土地出讓收入全部上繳地方國庫，所有支出將通過(guò)地方資金預算安排，實(shí)行徹底的“收支兩條線(xiàn)”，從法規監管層面禁止了土地一級開(kāi)發(fā)分成模式。

（三）施工企業(yè)墊資階段：2009-2014年BT模式

隨著(zhù)2008年全球金融危機的爆發(fā)，國家提出了著(zhù)名的“4萬(wàn)億”投資計劃，以刺激經(jīng)濟發(fā)展。一些地方政府已經(jīng)開(kāi)始不再僅僅依靠一級開(kāi)發(fā)企業(yè)來(lái)完成該地區的開(kāi)發(fā)項目，而是利用BT融資模式將建筑企業(yè)引入該片區的開(kāi)發(fā)中，并利用建筑企業(yè)來(lái)平衡開(kāi)發(fā)企業(yè)并將其收益匯報控制在合理范圍內。

BT項目不是當期債務(wù)，而是項目建成移交3到5年后的債務(wù)，這些債務(wù)往往需要下屆政府來(lái)承擔，給地方政府帶來(lái)了很大的債務(wù)隱患。同時(shí)，由于BT沒(méi)有后期的運營(yíng)環(huán)節，移交后的工程質(zhì)量很難得到保障，容易滋生豆腐渣工程。因此，在2012年底，財政部、發(fā)展改革委、銀保監會(huì )和人民銀行四部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于制止地方政府違法違規融資行為的通知》，規定“地方各級政府及所屬機關(guān)事業(yè)單位、社會(huì )團體等不得以委托單位建設并承擔逐年回購（BT）責任等方式舉借政府性債務(wù)”，至此BT模式逐步退出歷史舞臺。

而是項目竣工移交后3-5年產(chǎn)生的債務(wù)。這些債務(wù)往往需要下一屆政府承擔，這樣給地方政府帶來(lái)了巨大的債務(wù)風(fēng)險。同時(shí)，由于BT模式缺乏后期運營(yíng)環(huán)節，從而讓項目的整體建設質(zhì)量難以保證。因此，2012年底，財政部、發(fā)展改革委、銀保監會(huì )、人民銀行發(fā)布了關(guān)于制止地方政府違法違規融資行為的通知，其中規定“地方各級政府及其所屬機構、社會(huì )組織等不得通過(guò)委托建設和承擔年度回購責任的方式借入政府債務(wù)?！弊源?，BT模式逐漸退出歷史舞臺。

（四）社會(huì )資本合作階段：2014-2018年P(guān)PP模式

2014年，財政部下發(fā)《關(guān)于推廣運用政府和社會(huì )資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財金〔2014〕76號），各地開(kāi)始逐步將PPP模式應用于片區開(kāi)發(fā)項目中。PPP模式是由社會(huì )資本方與政府出資代表共同組建項目公司進(jìn)行投資開(kāi)發(fā)，收入的主要來(lái)源來(lái)自使用者付費和可行性缺口補助，可行性缺口補助需要納入政府公共財政支出預算，投資收益有保障。

2019年，財政部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì )資本合作規范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（財金〔2019〕10號），要求加強財政支出監管責任，確保本級每年度所有PPP項目的財政支出責任不超過(guò)當年一般公共預算支出的10%。新簽約項目不得從政府性基金預算或國有資本運營(yíng)預算中安排PPP項目運營(yíng)補貼。對于大型城市片區開(kāi)發(fā)項目，PPP模式下財政支出10%的紅線(xiàn)較難支持地方政府后續的區域發(fā)展需求。

（五）授權經(jīng)營(yíng)階段：2018-2020年ABO模式

2016年4月，北京市交通委員會(huì )代表北京市政府與北京市基礎設施投資有限公司正式簽署《北京市軌道交通授權經(jīng)營(yíng)協(xié)議》，標志著(zhù)ABO模式正式落地。在A(yíng)BO模式中，政府授權平臺公司與社會(huì )資本股權合作，共同建設和運營(yíng)該地區的開(kāi)發(fā)項目。平臺公司履行所有者的責任，根據協(xié)議提供所需的公共產(chǎn)品和服務(wù)，政府履行規則制定和績(jì)效評估等職責，同時(shí)支付授權運營(yíng)費。

ABO模式的主要優(yōu)點(diǎn)是其不受PPP模式10%紅線(xiàn)的控制，操作效率高。然而，ABO模式的直接授權也帶來(lái)了地方政府與平臺公司之間難以厘清的關(guān)系，這帶來(lái)了政府隱性債務(wù)風(fēng)險，并逐漸被行業(yè)拋棄。

（六）特許經(jīng)營(yíng)+聯(lián)合開(kāi)發(fā)階段：2020年至今特許聯(lián)合模式

為了更有效地遵守法律法規，我國一些地區開(kāi)始通過(guò)“特許經(jīng)營(yíng)+聯(lián)合開(kāi)發(fā)”相結合的方式進(jìn)行片區開(kāi)發(fā)。這種模式是由地方政府發(fā)起特許經(jīng)營(yíng)項目，通過(guò)競爭性采購確定平臺公司作為特許經(jīng)營(yíng)權人。平臺公司隨后公開(kāi)購買(mǎi)社會(huì )資本，組建項目公司，負責整個(gè)地區的投資、建設和運營(yíng)的工作。相較于A(yíng)BO模式，此模式依法合規解決了三項資金鏈難題：一是通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)采購，為地方財政支付給平臺公司付費提供了依據；二是通過(guò)招標方式選擇社會(huì )資本方，合法合規地進(jìn)行“兩標并一標”；三是將收益權用于應收賬款質(zhì)押融資，使項目不再承諾封閉經(jīng)營(yíng)，獲得銀行融資。

2019年，PPP項目叫停后，政府在最初的ABO模式的基礎上進(jìn)行了合規性討論，本質(zhì)是允許社會(huì )資本持有項目公司，從而繞過(guò)對城投的融資監管。但ABO和F-EPC模式的合規性仍不清楚。在《財政部對十三屆全國人大四次會(huì )議第9528號建議的答復》（財金函〔2021〕40號）中提到，“由于PPP監管趨嚴等原因，部分地方開(kāi)始采用“授權-建設-運營(yíng)”（ABO）、“融資+工程總承包”（F+EPC）等尚無(wú)制度規范的模式實(shí)施項目，存在一定隱性債務(wù)風(fēng)險隱患”。

二、操作模式

目前主流相對合規的片區開(kāi)發(fā)項目模式源自ABO、投資人+EPC模式的融合，主要是為了打通政府支付通道、規避政府隱性債務(wù)風(fēng)險。

（一）【ABO模式】：指授權-建設-運營(yíng)模式，由政府授權單位履行業(yè)主職責，依約提供所需公共產(chǎn)品及服務(wù)，政府履行規則制定、績(jì)效考核等職責，同時(shí)支付授權運營(yíng)費用。片區開(kāi)發(fā)的ABO模式，是指在當地政府的授權下，由片區開(kāi)發(fā)建設主管部門(mén)將片區土地整理、基礎建設、投資促進(jìn)和經(jīng)濟發(fā)展等社會(huì )公共服務(wù)職能，授權和委托至成功轉型平臺公司或社會(huì )資本方企業(yè)，并以特許經(jīng)營(yíng)形式加以實(shí)施，政府履行規則制定、績(jì)效考核等職責，同時(shí)支付授權運營(yíng)費用的合作開(kāi)發(fā)模式。

1、角色分工

政府：主導者，監管者與考核者，授權平臺公司實(shí)施開(kāi)發(fā)，負責規則制定、績(jì)效考核、支付運營(yíng)費用。平臺公司：實(shí)施主體，履行業(yè)主職能，根據授權權限和合作協(xié)議負責片區開(kāi)發(fā)的全部事項，管理片區的投融資、組建項目公司、項目建設與運營(yíng)等。擁有“項目業(yè)主”和“受托經(jīng)營(yíng)者”雙重身份。項目公司：項目的具體實(shí)施運作者，負責片區開(kāi)發(fā)建設、投融資、建設、運營(yíng)等工作。由項目公司招標引入施工單位作為工程總承包商，承擔開(kāi)發(fā)建設中各類(lèi)具體工程的勘察、設計、施工等工作。

2、利益分配

土地出讓收入：上繳財政，政府持有。經(jīng)營(yíng)性收入：項目公司持有，平衡開(kāi)發(fā)建設成本。授權經(jīng)營(yíng)服務(wù)費：用于項目建設、更新改造和運營(yíng)虧損補貼等。

3、回報機制

平臺公司：政府購買(mǎi)基礎設施和公共服務(wù)領(lǐng)域；合作期內授權的經(jīng)營(yíng)性項目收入；直接委托建設運營(yíng)依法無(wú)需招標的政府投資項目。項目公司：平臺公司支付，通過(guò)平臺公司在開(kāi)發(fā)建設工程中支付相關(guān)費用取得開(kāi)發(fā)建設中投入的開(kāi)發(fā)成本返還及投資收益。

4、特點(diǎn)

平臺公司擁有“項目業(yè)主”和“受托經(jīng)營(yíng)者”雙重身份，其投資回報與建設、運營(yíng)密切聯(lián)系，對片區開(kāi)發(fā)質(zhì)量有保障。投融資主體為項目公司或社會(huì )資本方，政府支付運營(yíng)費，違規舉債和隱形債務(wù)風(fēng)險小。項目關(guān)鍵在于片區綜合開(kāi)發(fā)自平衡，實(shí)現市場(chǎng)化融資。

（二）【投資人+EPC模式】：政府通過(guò)直接授權或以競爭性方式確定平臺公司，發(fā)起片區開(kāi)發(fā)項目，平臺公司依法依規公開(kāi)選擇投資人成立合資項目公司，進(jìn)行片區開(kāi)發(fā)的投資建設和運營(yíng)。公司受業(yè)主委托，按照合同約定對工程建設項目的設計、采購、施工、試運行等實(shí)行全過(guò)程或若干階段的承包，即所謂的交鑰匙工程。既然是交鑰匙，財政緊張的政府開(kāi)始要求施工企業(yè)把融資環(huán)節也囊括進(jìn)來(lái)，于是有了F+EPC。2019年《政府投資條例》出臺，提出“政府投資項目不得由施工企業(yè)墊資建設”，于是有了“投資人+EPC”模式。這種模式由企業(yè)自有資金出資，將政府投資項目轉換成企業(yè)投資項目，以規避上述規定。

1、角色分工

政府：作為業(yè)主，招標尋找承包商，審批，在經(jīng)營(yíng)收入不足以覆蓋投資成本時(shí)，通過(guò)合規方式給予補助補貼，管理EPC總承包商。社會(huì )資本方：作為投資者和建設者，中標企業(yè)建設項目，負責項目設計、采購、施工，同時(shí)也由中標企業(yè)投資并獲取投資收益。

2、融資方式

社會(huì )資本方市場(chǎng)化投融資。

3、回報機制

市場(chǎng)化投資回報：項目自身建設、運營(yíng)、銷(xiāo)售等。政府補助補貼：搭建合法合規平臺，政府在具有相應財力的前提下，在經(jīng)營(yíng)收入不足以覆蓋投資成本時(shí)，給予社會(huì )資本方補貼或獎勵。

4、特點(diǎn)

采用該模式的片區開(kāi)發(fā)項目為企業(yè)投資項目，非政府投資項目，企業(yè)投資、建設、持有運營(yíng)，自負盈虧；社會(huì )資本中標人一般同時(shí)具備施工資質(zhì)，且資金雄厚，具有招引投資者和工程招標“兩標并一標”的特征；中標企業(yè)兼具建設與投資角色，可獲取投資收益；政府轉嫁工程建設風(fēng)險給承包商，總價(jià)相對固定，因而投資高；設計、采購、施工快速溝通協(xié)調，極大縮短工期。

三、結 語(yǔ)

現階段，合規依然是片區開(kāi)發(fā)的關(guān)鍵詞，不用在乎名字是叫ABO、投資人+EPC還是其他。社會(huì )資本要考慮的是政府不能兜底的，需要提高自身風(fēng)險防范能力，在項目選擇的時(shí)候，要充分考慮目標片區是否值得投資，是否能有經(jīng)營(yíng)收入，只賺工程利潤不是長(cháng)久之計，高質(zhì)量開(kāi)發(fā)、市場(chǎng)化融資才是片區開(kāi)發(fā)最后的歸宿。

歷史車(chē)輪滾滾向前，時(shí)代潮流浩浩蕩蕩，隨著(zhù)我國投融資體制改革的逐漸深入，片區開(kāi)發(fā)投融資模式也必然會(huì )推陳出新、不斷演進(jìn)，以更加依法合規地方式推動(dòng)我國城鎮化高質(zhì)量發(fā)展。