德泓觀(guān)察 | 實(shí)操！三個(gè)維度闡述城市更新如何做
引 言
2024年《政府工作報告》中明確指出要穩步實(shí)施城市更新行動(dòng)，城市更新將在促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展、提升民生幸福方面發(fā)揮重要的作用。2024年3月7日，鄭州市自然資源和規劃局發(fā)布了《鄭州市城市更新專(zhuān)項規劃（2023—2035 年）》，這標志著(zhù)今后鄭州市城市更新工作將充分體現規劃引領(lǐng)的重要作用，同時(shí)也補齊了城市更新流程中“先體檢、后規劃、再實(shí)施”中的重要一環(huán)。
鄭州市城市更新在政策制定、入庫管理、項目實(shí)施等方面均有顯著(zhù)成果，這也為其他城市在如何推動(dòng)城市更新方面提供了借鑒經(jīng)驗。本文將以鄭州市城市更新為例，從城市更新政策脈絡(luò )、項目入庫管理、項目謀劃建議三個(gè)方面進(jìn)行分析，為如何做好城市更新工作提供些許參考。
鄭州市城市更新政策脈絡(luò )
政策支持是城市更新工作推動(dòng)的重要保障。在梳理全國各城市關(guān)于城市更新的相關(guān)政策時(shí)，發(fā)現經(jīng)濟發(fā)展較好的城市（比如北京、上海、廣州等）出臺的相關(guān)政策較多，也存在部分省會(huì )城市及大部分的三四線(xiàn)城市在城市更新政策方面較為欠缺，一定程度上阻礙了城市更新工作的推動(dòng)。
經(jīng)過(guò)梳理，近幾年鄭州市相繼發(fā)布了多個(gè)城市更新的政策文件：
2022年鄭州市城市更新工作領(lǐng)導小組發(fā)布了《鄭州市城市更新管理辦法》（鄭城市更新文〔2022〕1號）《鄭州市城市更新工作實(shí)施方案》，初步明確了城市更新的內容、建立了城市更新的工作機制、保障措施等內容；
2023年6月9日鄭州市人民政府發(fā)布了《鄭州市城市更新實(shí)施辦法（試行） 的通知》（鄭政辦〔2023〕18號），進(jìn)一步明確了城市更新的七大類(lèi)項目，詳細制定了工作機制、實(shí)施過(guò)程及要求等，明確了城市更新土地規劃相關(guān)支持政策；
2023年12月30日鄭州市人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )通過(guò)了《鄭州市城市更新條例》，標志著(zhù)城市更新工作正式立法；
2024年3月7日鄭州市自然資源和規劃局發(fā)布了《鄭州市城市更新專(zhuān)項規劃（2023—2035 年）》，這標志著(zhù)今后鄭州市城市更新工作將充分體現規劃引領(lǐng)的重要作用。同時(shí)也補齊了城市更新流程中“先體檢、后規劃、再實(shí)施”中的重要一環(huán)。
通過(guò)梳理鄭州市城市更新政策脈絡(luò )，可見(jiàn)鄭州市在城市更新工作中循序漸進(jìn)，從摸著(zhù)石頭過(guò)河到逐步完善的“1+2+N”的三級政策保障體系。“1”是《鄭州市城市更新條例》，“2”是《鄭州市城市更新專(zhuān)項規劃》《鄭州市城市更新三年行動(dòng)計劃》，“N”是指相關(guān)的配套政策。為其他城市制定城市更新政策提供了很好的借鑒經(jīng)驗。
鄭州市城市更新入庫管理
城市更新政策解決了頂層設計的問(wèn)題。而城市更新工作需要通過(guò)具體的城市更新項目去實(shí)施，城市更新入庫管理則解決了城市更新項目如何謀劃、篩選、儲備、入庫的實(shí)際操作問(wèn)題。
鄭州市城市更新項目實(shí)行“三庫一單”的管理，其中“三庫”即城市更新種子庫、儲備庫、項目庫；“一單”即城市更新項目推進(jìn)任務(wù)清單。截至目前，鄭州市共有“三庫”項目699個(gè)，其中項目庫161個(gè)。
通過(guò)梳理鄭州市城市更新項目入庫管理流程，城市更新項目需要經(jīng)過(guò)區級、市級兩級審核公示后才能確定為城市更新項目，并且享受城市更新相應的支持政策。通過(guò)優(yōu)中選優(yōu)，篩選出優(yōu)質(zhì)的城市更新項目，可以減輕提供支持政策的政府部門(mén)、金融機構對于項目合規性的研判工作，高效推動(dòng)城市更新項目的落地。
鄭州市城市更新入庫管理流程主要如下：
一、城市更新項目種子庫
區（縣）級城市更新領(lǐng)導小組結合當地的實(shí)際情況，初步篩選需要進(jìn)行城市更新的項目，納入城市更新項目種子庫。
二、城市更新項目策劃方案編制
實(shí)施主體負責編制策劃方案，策劃方案內容涵蓋項目概況、項目體檢、更新內容、建設及運營(yíng)方案、投融資情況等內容。
三、區（縣）級評審及公示
區（縣）級領(lǐng)導小組辦公室組織轄區城建、資源規劃、工信、城管、住房保障等相關(guān)部門(mén)和相關(guān)領(lǐng)域專(zhuān)家，對項目策劃方案進(jìn)行評審。區級評審通過(guò)后，區級領(lǐng)導小組辦公室需采取線(xiàn)上、線(xiàn)下等多種方式，對項目策劃方案進(jìn)行公示，公示期不少于 5 個(gè)工作日。
四、市級評審及公示
1、申請入庫資料區級評審、公示后，區級領(lǐng)導小組辦公室作為申報主體，以函件申報形式，申請項目入鄭州市城市更新項目庫評審，并報送入庫評審申請資料。
2、市級入庫評審、公示市城市更新專(zhuān)班負責資料收集、專(zhuān)家抽取、組織評審等工作，對項目策劃方案進(jìn)行評審。經(jīng)專(zhuān)家認定不屬于城市更新類(lèi)型的項目，原則上不再進(jìn)行二次評審。無(wú)融資、政策支持需求、純財政投入的項目，申請入庫時(shí)間距項目竣工時(shí)間少于3個(gè)月的項目，原則上不納入城市更新項目庫。評審通過(guò)的項目，由市領(lǐng)導小組辦公室進(jìn)行網(wǎng)上公示，公示期5個(gè)工作日。公示通過(guò)后，納入城市更新項目?jì)鋷臁?/p>
城市更新項目謀劃建議
項目發(fā)布市領(lǐng)導小組辦公室定期從儲備庫匯總擬入庫項目，并報市領(lǐng)導小組審批。經(jīng)市領(lǐng)導小組批準通過(guò)的入庫項目，由市領(lǐng)導小組辦公室公開(kāi)發(fā)布，納入鄭州市城市更新項目庫。4、城市更新項目推進(jìn)任務(wù)清單編制項目入庫發(fā)布后 15 個(gè)工作日內，由區（縣）級領(lǐng)導小組辦公室編制城市更新項目推進(jìn)任務(wù)清單。5、實(shí)施方案編制及報備項目入庫后三個(gè)月內，由區（縣）級領(lǐng)導小組辦公室指導實(shí)施主體編寫(xiě)實(shí)施方案。區縣（市）人民政府需按照《鄭州市城市更新實(shí)施辦法（試行）》規定，對項目實(shí)施方案進(jìn)行論證審批，依法報批公示后，15 天內報市領(lǐng)導小組辦公室備案。
一、理性看待“2255”
“2255”指標主要針對的是在城市更新過(guò)程中利用過(guò)度房地產(chǎn)化的開(kāi)發(fā)建設?式、?拆?建、急功近利的傾向。依據《住房和城鄉建設部關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問(wèn)題的通知》（建科〔2021〕63號）文件，若城市更新項目中包含違法建筑、經(jīng)專(zhuān)業(yè)機構鑒定為危房且無(wú)修繕價(jià)值的建筑等，拆除時(shí)可以適當提高拆除比例；若城市更新項目中為了完善“十五分鐘生活圈”，需要新增醫院、學(xué)校、體育、養老、托育等公共服務(wù)設施，新建時(shí)可以適當提高拆建比。因此，在城市更新項目謀劃過(guò)程中要理性看待“2255”，切勿搞一刀切，在防止大拆大建的同時(shí)謀劃更多優(yōu)質(zhì)的項目。
二、注重融資落地
城市更新項目落地不只是入庫，更重要的是融資，只有融資落地才是真正的項目落地。城市更新項目在前期謀劃過(guò)程中，要充分考慮實(shí)施主體的融資能力、融資結構、項目收益自平衡等融資關(guān)鍵因素。雖然大多數銀行都設有城市更新信貸產(chǎn)品，但是不同的銀行對于城市更新項目的支持政策不同，例如有的銀行可以支持拆遷補償費用，有的銀行則不支持。因此盡量前期結合融資機構的意見(jiàn)，合理確定項目范圍、內容包裝、投資額、建設時(shí)序等內容。
三、符合上位規劃
實(shí)施主體在城市更新項目謀劃過(guò)程中，經(jīng)常會(huì )忽視與上位規劃的銜接。好多項目在謀劃過(guò)程中，前期做了大量工作，最后發(fā)現項目不在城鎮開(kāi)發(fā)邊界范圍內，不屬于城市更新的范疇，最終導致項目前功盡棄。也有的項目在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)定位的時(shí)候，沒(méi)有對上位規劃進(jìn)行研究，全憑想象、閉門(mén)造車(chē)，導致項目的策劃方案不符合上位規劃要求。因此，在項目謀劃過(guò)程中首要的工作就是搜集當地的上位規劃，比如國土空間規劃、專(zhuān)項規劃等，對上位規劃進(jìn)行詳細梳理、研究，確保項目謀劃符合相關(guān)規劃要求。
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