德泓觀(guān)察 | 全域土地綜合整治試點(diǎn)申報要點(diǎn)

引言：鄉村振興的核心問(wèn)題就是土地問(wèn)題，當前鄉村振興工作推進(jìn)過(guò)程中，守牢耕地紅線(xiàn)是各項工作的底線(xiàn)，可農村要實(shí)現產(chǎn)業(yè)振興，加快三產(chǎn)融合，又不可避免的對建設用地有需求，不少地方為了加快發(fā)展，不惜把耕地用來(lái)搞養殖加工，興建廠(chǎng)房、更有甚者，還搞起了商品房開(kāi)發(fā)?；巨r田非糧化、非農化的行為對土壤造成的污染與生態(tài)破壞幾乎是不可逆的，未來(lái)一旦出現糧食緊缺的問(wèn)題，要恢復非糧化后的耕地質(zhì)量就需要付出更大的代價(jià)，甚至是無(wú)法修復。

一方面是當地要發(fā)展的迫切心情與日俱增，另一方面是三區三線(xiàn)的硬性約束日益收緊，面對著(zhù)夾縫中求發(fā)展的鄉村振興事業(yè)，不少投資人對于投身其中，不免心生顧慮。那么能不能從存量土地里挖掘出增量呢？其實(shí)農村用地緊張的現狀和大量土地低效濫用的局面是同時(shí)并存的，比如大量的零碎地、巴掌田散落在農間地頭，缺乏統一規劃，還有大量的鄉鎮企業(yè)因為經(jīng)營(yíng)不善，土地長(cháng)期閑置，無(wú)人照管，生態(tài)質(zhì)量由于缺乏日常維護管理，也不斷退化。根據2021 年發(fā)布的《第三次全國國土調查主要數據公報》顯示，全國有村莊用地 2193.56萬(wàn)公頃，但有大量宅基地廢棄空置，和耕地撂荒情況。

全域土地綜合整治就是在這樣的背景下，應運而生，與傳統土地綜合整治不同的是，全域土地綜合整治更注重以規劃為引領(lǐng)的綜合整治，強調國土空間規劃是土地綜合整治的基本依據。通過(guò)項目區域內農用地和建設用地綜合整治，全域土地綜合整治可以實(shí)現土地集中連片，推動(dòng)耕地數量、質(zhì)量和生態(tài)三位一體高質(zhì)量發(fā)展，與此同時(shí)，還更加重視保障農村產(chǎn)業(yè)融合所需用地和改善農村人居環(huán)境，進(jìn)一步推動(dòng)當地生態(tài)保護修復與特色資源保護與開(kāi)發(fā)的工作深入開(kāi)展。

自然資源部于2019年發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》(自然資發(fā)〔2019〕194號)，標志著(zhù)全域土地綜合整治試點(diǎn)工作，在全國范圍內的展開(kāi)。其后，連續5年的“中央一號文件”，都在不同程度的提到試點(diǎn)開(kāi)展的相關(guān)要求。作為農業(yè)大省的河南，自2020年，就在全省范圍內開(kāi)展全域土地綜合整治國家試點(diǎn)申報工作，至2023年，已經(jīng)確定了第一批28個(gè)試點(diǎn)項目名單，目前第二批試點(diǎn)申報工作仍在推進(jìn)中。筆者認為，考慮到EOD項目、城市更新等項目都是從初期開(kāi)展試點(diǎn)申報，逐漸發(fā)展成常態(tài)化申報的過(guò)程，未來(lái)全域土地綜合整治項目也大概率會(huì )取消試點(diǎn)申報，而走向常態(tài)化申報。

一、申報試點(diǎn)的好處：

1、試點(diǎn)區域內所產(chǎn)生的建設用地增減掛鉤節余指標，20%可作為試點(diǎn)區域內的預留指標，保障當地三產(chǎn)融合發(fā)展的用地需求。

2、在試點(diǎn)項目范圍內的項目永久基本農田，如果因為地塊零散、生態(tài)退化等原因已經(jīng)不適宜繼續作為永久基本農田，或因公共基礎設施建設的實(shí)際需要，確實(shí)無(wú)法避讓的，可以按照“先補劃后調整”原則，對永久基本農田進(jìn)行調整，但是調整規模不得超過(guò)劃定面積的3%。

3、試點(diǎn)區域內鄉村振興、三產(chǎn)融合、農民安置用地、基礎設施和公益事業(yè)用地，可直接使用試點(diǎn)區域內騰退的建設用地指標。

4、在符合國土空間規劃的前提下，實(shí)行“點(diǎn)狀”供地。

5、試點(diǎn)內所產(chǎn)生的各類(lèi)指標，比如耕地占補平衡指標、建設用地增減掛鉤節余指標等，可在全省范圍內優(yōu)先交易。

6、實(shí)行獎補政策，在防范隱債前提下，加大專(zhuān)項債支持的力度，支持金融機構和社會(huì )資本參與全域土地綜合整治項目。

二、全域土地綜合整治申報流程

縣級政府是全域土地綜合整治的責任主體，需要建立相應工作機制，提前做好申報工作的統籌謀劃。選擇申報試點(diǎn)要充分考慮當地資源整治潛力、財政統籌能力，群眾意愿、社會(huì )發(fā)展情況以及基層組織能力等因素，如果要選擇兩個(gè)鄉鎮作為整治單元，要考慮二者定位是否相同，地域是否關(guān)聯(lián)、資源能否互補等問(wèn)題，合理設定項目整治區域。

（一）前期準備：試點(diǎn)縣組織編制鄉鎮國土空間規劃和村莊規劃，村莊規劃應按程序取得批復，鄉鎮國土空間規劃應按程序取得批復或由縣級以上人民政府出具承諾函。試點(diǎn)所在縣政府，以此為依據劃定整治區域，明確整治方向和重點(diǎn)，將實(shí)施方案的規劃內容納入到鄉鎮國土空間規劃和村莊規劃，涉及永久基本農田調整和權屬調整的，一并編制永久基本農田調整方案和權屬調整方案。

（二）專(zhuān)家論證：市自然資源部門(mén)組織相關(guān)科室和專(zhuān)家，會(huì )同農業(yè)農村部門(mén)對上報的申請材料進(jìn)行聯(lián)合審查，并出具書(shū)面審查意見(jiàn)。審核推薦：省山水林田湖草沙一體化保護修復領(lǐng)導小組組織專(zhuān)家審查實(shí)施方案、權屬調整方案，省自然資源廳會(huì )同省農業(yè)農村廳對永久基本農田調整方案進(jìn)行聯(lián)合論證審查、擇優(yōu)評選，將列入的試點(diǎn)名單相關(guān)方案報省山水領(lǐng)導小組備案。

三、實(shí)施方案主要內容

1、試點(diǎn)基本情況：包括試點(diǎn)背景、概況、土地利用情況和存在問(wèn)題；

2、工作基礎：當前縣級、鄉鎮國土空間規劃以及村莊規劃編制、審批情況和“三線(xiàn)”劃定情況；區域內是否涉及三區三線(xiàn)的調整情況，如需調整，介紹調整必要性；相關(guān)報批手續履行情況；有關(guān)試點(diǎn)探索和制度建設情況；

3、項目實(shí)施情況和可行性分析及評估：空間布局優(yōu)化的可行性、土地綜合整治可行性及潛力分析、土地權屬調整可行性分析、風(fēng)險評估分析；

4、試點(diǎn)目標任務(wù)、制度建設和預期效果；

5、建設內容和實(shí)施安排：規劃明確的整治內容、建設內容和實(shí)施安排；

6、投資估算及資金籌措：明確資金來(lái)源，做好資金平衡分析；

7、組織實(shí)施情況；

8、其它；

9、相關(guān)附表附圖、數據庫、其它有關(guān)證明材料。

四、全域土地綜合整治項目負面清單?

（一）違背農民意愿搞合村并居、大拆大建，群眾基礎差的；條件不成熟強行推進(jìn)合村并居項目，利用各種不正當手段脅迫農民搬遷的；未進(jìn)行實(shí)地調查，拆除基礎設施完善、群眾住房條件尚可的村莊，造成資源浪費的； 

（二）借全域土地綜合整治名義變相占用調整永久基本農田；調整的永久基本農田無(wú)法實(shí)現數量有增加、質(zhì)量有提升、布局有優(yōu)化的； 

（三）耕地和永久基本農田調整規模超過(guò)所涉鄉鎮耕地和永久基本農田劃定面積 3%的； 

（四）單純追求節余建設用地和補充耕地等指標交易的；?

（五）破壞鄉村風(fēng)貌和歷史文化文脈，在需要重點(diǎn)保護的傳統村落搞不符合規定的拆建活動(dòng)的；脫離發(fā)展實(shí)際建設的門(mén)(牌)樓、出入口標志、景觀(guān)圍墻、景觀(guān)亭、景觀(guān)廊架、護欄和圍欄等構筑物存在規模過(guò)大、實(shí)用性不強效仿攀比等不良現象的； 

（六）突破生態(tài)保護紅線(xiàn)管理要求，破壞生態(tài)環(huán)境砍樹(shù)挖山填湖，占用耕地搞人造景觀(guān)，或者存在違法違規開(kāi)采土石料、河沙等開(kāi)發(fā)式治理現象的； 

（七）違法用地情況嚴重且未及時(shí)處理到位的； 

（八）借全域土地綜合整治名義變相搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的； 

（九）盲目投資增加政府債務(wù)和隱性債務(wù)的； 

（十）引入高耗能、高污染、低水平項目的，或者落后低端項目重復建設的； 

（十一）未經(jīng)科學(xué)論證和評估，擅自進(jìn)行大規模未利用地開(kāi)發(fā)的； 

（十二）經(jīng)綜合分析不適合開(kāi)展試點(diǎn)的其他情形

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編輯：楊奕暄

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