德泓觀(guān)察 | 六評特許經(jīng)營(yíng)管理新辦法（附近期案例）
引?言
《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（2024年第17號令，以下簡(jiǎn)稱(chēng)管理辦法）出臺。管理辦法在延續原25號文的結構框架、基本原則的前提下，銜接PPP115號文的要求，順應“高水平安全、高質(zhì)量發(fā)展”的政策發(fā)展思路，對之前PPP合作模式推進(jìn)過(guò)程中出現的各種問(wèn)題，做了針對性糾偏。在嚴防隱債的大前提下，管理辦法積極鼓勵民營(yíng)企業(yè)參與，推動(dòng)基建項目創(chuàng )新化融資，而相關(guān)的一些規定也引發(fā)了行業(yè)熱議，本文將針對業(yè)內討論的一些熱點(diǎn)話(huà)題，與諸君共論。
特許經(jīng)營(yíng)能吸引民企嗎？之前民企參與特許經(jīng)營(yíng)項目可謂困難重重，除了直接委托、單一來(lái)源采購等限制民企參與的制度性障礙，還有特意設置的一些行政許可要求，也足夠讓民企望而卻步。比如之前存量的特許經(jīng)營(yíng)項目，會(huì )要求中標的特許經(jīng)營(yíng)者繳納一筆特許經(jīng)營(yíng)轉讓費，這筆轉讓費有時(shí)竟會(huì )高的讓人咂舌，比如《溧陽(yáng)市光伏新能源投資建設特許經(jīng)營(yíng)項目》，招標公告里的轉讓費就高達18億元，其它的污水處理等存量項目，也都在幾千萬(wàn)不等?，F在管理辦法的第四條提出“不得新設行政許可”，將會(huì )禁止類(lèi)似的無(wú)法律法規要求的亂收費。雖然有諸多利好條件，但是在聚焦使用者付費的要求下，未來(lái)符合特許經(jīng)營(yíng)要求的項目也將大幅縮減，許多業(yè)內人士還是擔心民營(yíng)企業(yè)，實(shí)際參與空間還是有限。對于這個(gè)問(wèn)題，我們更理性的看待的話(huà)，在高質(zhì)量的發(fā)展前提下，管理辦法的修訂就是要遏制以往大干快上的沖動(dòng)，避免想借著(zhù)項目的名義，突破現行一些政策限制的做法。通過(guò)聚焦使用者付費的要求，可以從源頭上就對優(yōu)質(zhì)項目起到篩選和倒逼的作用，以往有些硬上馬，存在硬傷的項目，在這個(gè)過(guò)程直接就被淘汰了。而且，在良性的競爭環(huán)境下，聚焦使用者付費反而更能激發(fā)民營(yíng)企業(yè)改變之前被動(dòng)聽(tīng)指揮的重建輕營(yíng)局面，激勵特許經(jīng)營(yíng)者主動(dòng)的通過(guò)運營(yíng)前置思維，降低成本、提升效率，創(chuàng )造更大的經(jīng)濟和社會(huì )效益。
政府還能付費嗎？根據管理辦法要求，聚焦使用者付費并不意味著(zhù)政府完全不給予資金支持，在不額外新增地方財政未來(lái)支出責任要求下，建設期階段，政府依然可以通過(guò)中央預算內投資、國債資金、地方預算內投資等方式以資本金注入、投資補助等方式予以資金支持。運營(yíng)階段，根據項目的行業(yè)特性，通行的補貼依然可以保留，比如項目范圍內包含的市政設施維護、垃圾收集及轉運等公共服務(wù)，依然可以保留公共服務(wù)的運營(yíng)補貼。但是要強調的是，在污水處理、供水、供熱等公用事業(yè)項目長(cháng)期存在的，包含政府補貼的影子價(jià)格，已經(jīng)不屬于新管理辦法的運營(yíng)補貼范圍內。可有些交通、水利項目投資規模大、而且使用者付費資源有限，落地的核心還是要通過(guò)“肥瘦搭配”的組合開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)資源。管理辦法第二十條也明確：“特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議根據有關(guān)法律、行政法規和國家規定，約定特許經(jīng)營(yíng)者通過(guò)向用戶(hù)收費、獲得與特許經(jīng)營(yíng)項目相關(guān)的其他開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)權益等方式取得收益”。
具體的項目實(shí)踐過(guò)程中，落地性更高的補償資源主要包括充電樁、分布式光伏，礦產(chǎn)、文旅等資源，未來(lái)“市政設施+停車(chē)場(chǎng)+充電樁”、“高速公路+分布式光伏”等打捆打包項目可能會(huì )更多的出現。近期的貴陽(yáng)南明區“城市大管家”特許經(jīng)營(yíng)項目，將綠化提升改造、收集收運房（亭）、公廁改造等公益建設項目與“滲漏液”處置廠(chǎng)、垃圾收集及轉運等經(jīng)營(yíng)項目進(jìn)行資源匹配開(kāi)發(fā)，就是一個(gè)很好的思路。
國企能否參與或主導？管理辦法鼓勵民營(yíng)企業(yè)參與特許經(jīng)營(yíng)項目，被許多人誤讀為只能民營(yíng)企業(yè)參加特許經(jīng)營(yíng)項目，其實(shí)按照國企、民企一視同仁的原則，鼓勵民營(yíng)企業(yè)參加，并不意味著(zhù)排斥國企參加，而且客觀(guān)來(lái)看，鐵路、收費公路、軌道交通、能源儲備設施、水利，這些特許經(jīng)營(yíng)項目投資規模大、回收期長(cháng)，長(cháng)期以來(lái)，就是由國企主導的。所以115號文PPP新機制在支持民營(yíng)企業(yè)參與的項目清單里，對于投資規模大、建設難度高的收費公路等涉及交通、能源、水利項目，只是要求積極創(chuàng )造條件、支持民營(yíng)企業(yè)參與，并沒(méi)有強制要求民營(yíng)企業(yè)控股或參股。
所以對于此類(lèi)項目，各地還是要結合當地實(shí)際情況，具體情況具體分析，天津市交通運輸委，近期起草發(fā)布了《天津市關(guān)于投資規模大、建設難度高收費公路項目認定標準的意見(jiàn)（試行）》，向社會(huì )公開(kāi)征求相關(guān)意見(jiàn)建議，天津市對“投資規模大、建設難度高”設定了兩個(gè)標準：一是估算總投資在30億元以上，二是項目估算征地拆遷費用超過(guò)建安費，且征地拆遷費用總額在15億以上。標準的明確也為下一步項目落地，厘清了政策堵點(diǎn)。據此，我們也可以說(shuō)，特許經(jīng)營(yíng)項目在公平、公正合理招標的情形下，積極鼓勵、支持民營(yíng)企業(yè)參與，如果項目真是適合國企參與或主導的，也要按照一視同仁原則，不能簡(jiǎn)單的拒之門(mén)外。
項目股權是否可以轉讓?zhuān)?/strong>特許經(jīng)營(yíng)的潛在投資人，首要考慮的是投資回報，能否通過(guò)股權轉讓實(shí)現的問(wèn)題，管理辦法第二十條明確，對于成立項目公司的特許經(jīng)營(yíng)項目，特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議里就應該包含股權轉讓的相關(guān)約定。
但是對于股權轉讓?zhuān)芾磙k法也明確了相應的轉讓時(shí)間和要求，比如第二十一條強調，“選定的特許經(jīng)營(yíng)者及其投融資、建設責任不得調整”。那么股權轉讓時(shí)間就不得是在建設期。而且結合《政府和社會(huì )資本合作項目特許經(jīng)營(yíng)方案編寫(xiě)大綱（2024年試行版）》里對于運營(yíng)期內，股權轉讓的最短期限制要求，那么在運營(yíng)期的轉讓?zhuān)残枰O置一個(gè)股權鎖定期。根據以往的經(jīng)驗，股權鎖定期會(huì )要求項目進(jìn)入運營(yíng)期，且運營(yíng)正常平穩，達到一定期限后，投資人可以轉讓其在項目公司中的全部或部分股權。不過(guò)，與之前做PPP項目的一個(gè)變化是，之前PPP項目的股權轉讓?zhuān)杞?jīng)實(shí)施機構和相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)同意，現在做到及時(shí)書(shū)面告知就可以了。
新的投資管理程序下，可行性如何論證？與115號文相銜接，管理辦法對于投資管理程序也做了調整，之前可研報告的審批是項目實(shí)施方案編制和審核的必備前置條件，由于此時(shí)的可研報告尚不具備全面完整論證的條件，這也直接導致了可研論證審批的形式化和程序化，也成為了后期項目超概和滋生隱債的源頭。管理辦法之后，將可研報告批復的時(shí)間節點(diǎn)從采購社會(huì )資本開(kāi)始前，變更到了采購社會(huì )資本后，可以讓民營(yíng)企業(yè)有更大的參與權。從參與之初，特許經(jīng)營(yíng)者就要以項目全生命周期的思維統籌項目的建設、融資、運營(yíng)和后期的移交。
雖然投資管理程序調整了，但是并不意味著(zhù)可行性論證的簡(jiǎn)化，管理辦法第十三條也新增了可行性論證要求。這里的可行性論證包含三個(gè)層次的含義：一是參照傳統可研報告的要求，對建設的必要性、建設方案的可行性，以及特許經(jīng)營(yíng)者投資、運營(yíng)能力，組織要素保障等是否可行、風(fēng)險是否可控，項目是否能夠落地做出可行性論證。二是類(lèi)似之前PPP的物有所值論證，不同之處在于PPP物有所值評價(jià)，主要是從建設和運營(yíng)維護凈成本的角度考慮，評價(jià)傳統方式與PPP哪種方式更能節約財政支出。而管理辦法的論證會(huì )更多關(guān)注經(jīng)濟社會(huì )效益。三是論證落地可行性，核心在于論證使用者是否愿意付費，金融機構是否愿意支持，市場(chǎng)環(huán)境和企業(yè)能力等角度來(lái)論證項目可行性。
出現爭議怎么解決？特許經(jīng)營(yíng)的整個(gè)合作過(guò)程可以具體分為“行政行為+民事合同”，訂立階段為排他權授予行政行為，而在履行和解除階段為合作民事合同。那么特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，因為兼具行政合同和民事合同的雙重屬性，如果存在爭議，是否可以進(jìn)行仲裁，在解決的時(shí)候選擇的訴訟程序是行政類(lèi)還是民事類(lèi)？
這個(gè)問(wèn)題在之前的特許經(jīng)營(yíng)管理里一直存在爭議。比如之前特許經(jīng)營(yíng)25號令里對與解決爭議的途徑，具體方式包括協(xié)商、聘請專(zhuān)家或者是選擇第三方調解機構，但是是否能夠仲裁、行政復議，或民事訴訟表述卻不明確。
現在管理辦法第五十四條，明確“特許經(jīng)營(yíng)項目相關(guān)協(xié)議各方因協(xié)議約定的權利義務(wù)產(chǎn)生的民商事?tīng)幾h，可以依法申請仲裁或者提起民事訴訟”。這一規定明確了爭議解決方式、路徑，也為民營(yíng)企業(yè)參與特許經(jīng)營(yíng)項目筑好了防火墻，吃下了“放心丸”。
項目案例貴陽(yáng)南明區“城市大管家”特許經(jīng)營(yíng)項目一、項目概述：建設項目與匹配資源運營(yíng)包含：收集收運房（亭）、“滲漏液”處置廠(chǎng)、垃圾分類(lèi)科普館、綠化提升改造、轉運站改造、公廁改造等6個(gè)項目建設及匹配資源運營(yíng)，建設項目總投資11616.70萬(wàn)元，建設項目及匹配資源運營(yíng)年限為16年（含1年建設期）。公共服務(wù)包含：城市道路（含無(wú)物業(yè)小區）清掃保潔、垃圾收集及轉運（含前端收運、后端轉運、垃圾轉運站運營(yíng)、滲漏液處置運營(yíng)）、公廁管護、綠化管護（含公園廣場(chǎng)）、市政設施維護、特種設施維修與看護等6項服務(wù)內容，運營(yíng)補貼21170.56萬(wàn)元/年，公共服務(wù)年限為8年。二、項目運作模式：本項目采用特許經(jīng)營(yíng)模式運作，通過(guò)公開(kāi)招標確定中標社會(huì )資本，與政府出資人代表組建項目公司（其中政府出資人代表以實(shí)物出資，占股25%，中標社會(huì )資本以現金入股，占股75%）三、投資回報機制：使用者付費+運營(yíng)補貼
四、項目控制價(jià)：本項目招標控制價(jià)32787.26萬(wàn)元，其中建設項目11616.70萬(wàn)元（建設期1年），運營(yíng)補貼21170.56萬(wàn)元/年。
新鄉市平原示范區集中供熱特許經(jīng)營(yíng)權項目一、項目建設范圍及內容：本項目為平原示范區城鄉建設管理局平原示范區集中供熱特許經(jīng)營(yíng)權項目，招標區域為平原示范區規劃區。二 、項目特許經(jīng)營(yíng)期限30年，特許經(jīng)營(yíng)期內項目公司負責本項目的投資、融資、設計、建設、運營(yíng)、維護、移交，滿(mǎn)足特許經(jīng)營(yíng)范圍內的居民供熱的服務(wù)需求。三、資金來(lái)源：中標特許經(jīng)營(yíng)者籌資建設，招標人協(xié)調提供政策支持。
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